Migración venezolana: seis años de avances y desafíos en la respuesta del Estado colombiano

En agosto de 2015 se produjo el primer desplazamiento forzado masivo de personas de Venezuela a Colombia. Desde entonces, esta crisis migratoria ha crecido y se ha convertido en la segunda más grande del mundo después de la de Siria. Las Naciones Unidas calcula que más de 6 millones de personas han abandonado Venezuela, de las cuales casi 5 millones se encuentran en América Latina. Según las autoridades migratorias, cerca del 31 % (1 842 390) están en Colombia, el principal país receptor de la región.

En Colombia existe una relación directa entre el acceso a derechos (como la salud, la educación y el trabajo) y el hecho de tener un estatus migratorio regular, es decir, tener un permiso para permanecer en el país, que puede ser una visa o uno de los permisos especiales que se han creado para personas venezolanas. Esta relación ha dado forma a la respuesta a la migración por parte del Estado colombiano, pero también ha puesto de manifiesto las limitaciones de basar una estrategia de atención en un requisito legal, que para muchas personas ha sido difícil de cumplir debido a la crisis en Venezuela.

La posibilidad de que un ciudadano venezolano pueda acceder a un estatus migratorio regular en Colombia depende de los documentos que tenga y de la forma en que haya ingresado al país. Antes de la expedición del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPMV) —que se explica más adelante—, la posibilidad de acceder a un visado o a un Permiso Especial de Permanencia (PEP) dependía principalmente de que la persona tuviera un pasaporte. Sin embargo, obtener un pasaporte venezolano puede tomar meses debido a los costos, los obstáculos administrativos y la corrupción.

Además de las dificultades para obtener el pasaporte, los migrantes no pueden acceder a los visados a causa de los costos (el estudio de una solicitud de visado cuesta 50 dólares y si es aprobada puede costar entre 50 y 400 dólares dependiendo del tipo de visa) o de los requisitos particulares de algunos visados, como documentos apostillados, otro trámite casi imposible en Venezuela. Ante esta situación, en 2017 el Gobierno nacional creó el PEP, un mecanismo de regularización exclusivo para las personas venezolanas  que las autorizaba a permanecer y a trabajar en el país durante dos años. No obstante, para solicitar este permiso, era necesario haber ingresado al país antes de determinadas fechas y a través de un puesto de control migratorio, a fin de que el pasaporte fuera sido sellado. La migración continua hizo que esta medida no fuera suficiente y tuviera que ser renovada varias veces. A fines de 2020, el 56 % de los migrantes venezolanos en Colombia se encontraban en una situación migratoria irregular, lo que demostró las limitaciones del PEP.

La respuesta del Estado colombiano, respaldada por la cooperación internacional, ha logrado avances importantes en ámbitos como el acceso a la educación de niños, niñas y adolescentes, el reconocimiento de la nacionalidad de hijos e hijas nacidos en Colombia de padres venezolanos y la atención de urgencias médicas. Sin embargo, tal como lo demostró el PEP, la respuesta estatal a la migración había un enfoque principalmente humanitario y a corto plazo, lo que ha afectado el acceso de los migrantes a sus derechos.

Las personas que se encuentran en una situación migratoria irregular o cuya solicitud de la condición de refugiado está pendiente de resolver, no están autorizadas a trabajar. Esto ha provocado que cerca del 90 % de los migrantes trabajen en el sector informal, donde se exponen a la explotación laboral y se enfrentan a obstáculos graves para alcanzar su autonomía y para satisfacer sus necesidades.

En términos de salud, los migrantes que no tienen un visado o un permiso solo pueden recibir atención médica de urgencias, pero no tratamientos para enfermedades crónicas o terminales, como el cáncer o el VIH. Muchos recurren a la tutela —un mecanismo legal— para solicitar la protección de derechos fundamentales a un juez, pero que demora varias semanas en resolverse y no aborda el problema de fondo. Muchas personas no solicitan estos servicios por miedo a ser deportadas.   

Respecto a la educación, a pesar de que el Gobierno ha insistido en que debe garantizarse el acceso de los niños y niñas migrantes a la educación, en la práctica persisten diversas barreras debido al desconocimiento de las instituciones educativas de estas directrices y sobre la manera en que funciona el sistema migratorio o, peor aún, debido a la xenofobia. Asimismo, la carencia de un permiso por migratorio para estar en Colombia implica que los estudiantes tengan problemas para terminar sus estudios, graduarse e ingresar a la educación superior.

Para afrontar estas barreras que impiden el acceso a los derechos, generadas principalmente por la falta de un estatus migratorio regular, el Gobierno colombiano creó el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPMV). Esta medida abarca a las personas que ya tenían un permiso temporal, como el PEP, y a las que se encontraban en una situación irregular y habían ingresado al país antes del 31 de enero de 2021. Estas personas, junto con las que ingresen de manera regular durante los próximos dos años, recibirán un Permiso por Protección Temporal (PPT), que les permitirá permanecer en el país durante 10 años, trabajar y acceder a los sistemas de salud, pensional, educativo y financiero. También les permitirá validar sus títulos profesionales ante el Ministerio de Educación, entrar y salir del territorio colombiano y, finalmente, solicitar un visado de residencia si cumplen los requisitos.

El ETPMV es un paso importante y urgente hacia la integración de los migrantes venezolanos, ya que les permitirá acceder a la salud y a la educación y facilitará su participación en el mercado laboral para que puedan alcanzar su autonomía y contribuir al desarrollo del país. Sin embargo, algunos aspectos del ETPMV plantean inquietudes sobre el efecto que podrían tener en otros derechos fundamentales, como la presunción de inocencia, el debido proceso y el reconocimiento de la condición de refugiado.

En relación con la presunción de inocencia, el Estatuto establece que, para poder solicitar un PPT, la persona no debe tener ningún procedimiento administrativo o judicial en curso. Un procedimiento en curso es una investigación que está abierta, pero en la que aún no se ha determinado si la persona es responsable del acto objeto de investigación. El hecho de no conceder el PPT por este motivo es una exigencia desproporcionada y una forma de sanción anticipada, ya que penalizaría a personas sobre las que el Estado aún no tiene certeza sobre su responsabilidad. Las autoridades migratorias deben tener presente que este tipo de requisitos para acceder a un beneficio, permiso o trámite ha sido considerado inconstitucional por la Corte Constitucional colombiana y violatorio del derecho a la presunción de inocencia.

El ETP también pone en peligro el derecho de los migrantes al debido proceso. El decreto y la resolución que lo regulan establecen que uno de los motivos para cancelar un PPT es que la persona tenga «registro de infracciones al ordenamiento jurídico» o que su presencia se considere «inconveniente» o «un riesgo para la seguridad nacional». Se trata de conceptos muy amplios y ambiguos que pueden dar lugar a muchas interpretaciones por parte de los funcionarios encargados de decidir la cancelación del PPT. Por ejemplo, no detenerse ante un semáforo en rojo constituye una infracción jurídica. ¿Se puede cancelar el permiso de una persona por ese motivo?

Lo mismo ocurre con el concepto de seguridad nacional. Este argumento se ha utilizado para promover  expulsiones masivas e inmediatas, como ocurrió tras las manifestaciones de 2019, en las que no se realizó un análisis individual de los casos ni se garantizó el derecho a la defensa. Además, la persona que aplique al ETPMV no puede impugnar la decisión que niegue o cancele el PPT, ya que en estos casos no las normas establecen que contra estas decisiones no aplican los recursos de reposición y apelación.

Respecto a la solicitud de la condición de refugiado, el ETPMV establece que los solicitantes de refugio pueden solicitar el PPT, sin que este proceso se vea afectado, pero que una vez concedido el permiso, tendrán que elegir si lo aceptan o renuncian a su solicitud de la condición de refugiado. El reconocimiento de una persona como refugiada implica que el Estado de acogida debe protegerla, no puede obligarla a retornar a su país de origen y debe extender este reconocimiento a su núcleo familiar, entre otras obligaciones. El ETPMV no concede estas protecciones.

Tener que elegir entre una solicitud para la condición de refugiado y un PPT coloca a quienes buscan la protección del Estado colombiano en una posición difícil, dadas las deficiencias del sistema de refugio. Entre estas deficiencias se incluyen la ausencia de un plazo para que el Estado tome una decisión sobre una solicitud y la ambigüedad sobre la autorización o no de los solicitantes de la condición de refugiado para trabajar. Ante esta incertidumbre, es muy probable que las personas se vean obligadas a renunciar a su solicitud de la condición de refugiado y, en consecuencia, a los derechos que este reconocimiento implica.

Aunque el ETPMV marca una nueva etapa en la respuesta de Colombia a la migración, aún contiene importantes deficiencias que deben ser abordadas con urgencia. Dado el agravamiento de la situación en Venezuela por la pandemia, las personas seguirán migrando y se verán obligadas a hacerlo de forma irregular a causa de las serias dificultades para acceder a un pasaporte venezolano. Estas personas no podrán acceder al ETPMV y, por lo tanto, se enfrentarán a las mismas dificultades para acceder a la salud, la educación y el empleo que tenían antes de la entrada en vigencia del Estatuto. 

Asimismo, algunas poblaciones migrantes corren mayores riesgos de protección, como los pueblos indígenas binacionales, los jóvenes, las mujeres, la población lesbiana, gay, bisexual, trans, intersexual y queer (LGBTIQ+) y las víctimas de violencia y delitos relacionados con la migración, como la trata de personas y el reclutamiento forzado. Estos riesgos no se visibilizan ni se abordan mediante un enfoque diferencial. Para afrontar estos problemas, es fundamental que las instituciones nacionales y los organismos de cooperación internacional presten apoyo a las autoridades locales no solo para aplicar las políticas existentes, sino también para promover programas de atención en salud e integración socioeconómica, entre otros.    

Se ha reconocido internacionalmente a Colombia por su respuesta positiva a la migración. No obstante, abrir las puertas implica no solo permitir el cruce de fronteras, sino también promover políticas que garanticen la integración efectiva de los migrantes y les permitan rehacer sus vidas de forma digna.

Lucía Ramírez Bolívar es abogada especializada en Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Colombia. Posee una maestría en Trabajo Social de la Universidad de Chicago. Actualmente se desempeña como coordinadora de investigaciones sobre migración en Dejusticia —Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad— (lramirez@dejusticia.org). Este artículo retoma y actualiza varias ideas de un artículo publicado anteriormente por la autora en la décima edición de la revista Multijurídica al Día.