Dos proyectos piloto de transferencia en efectivo para asistir a personas en tránsito

Colombia ha recibido más migrantes y refugiados de Venezuela que cualquier otro país y esto aún continúa en aumento. Una gran cantidad de personas han llegado a pie: en 2021 se preveía que aproximadamente 162 000 caminantes Caminantes: población compuesta por refugiados y migrantes que, debido a numerosas privaciones, incluida la falta de recursos para acceder al transporte público o privado, viajan total o parcialmente a pie a su destino final. ingresaran a Colombia como migrantes regulares o irregulares y, al parecer, esta tendencia continuará durante 2022. Los caminantes se enfrentan a riesgos graves de protección durante su viaje debido a que su condición migratoria suele ser irregular y por la falta de alimentos, agua, refugio y servicios de salud.

Teniendo en cuenta este contexto, varias ONG internacionales y nacionales han expresado su interés por desarrollar una estrategia de protección que comprenda las transferencias en efectivo para asistir a los caminantes que ingresan a Colombia. A partir de este interés, el Grupo de Transferencias Monetarias de Colombia GTM sobre Transferencias en Efectivo elaboró una estrategia de promoción a fin de convencer al Gobierno de Colombia de que respalde los programas piloto de transferencias en efectivo destinados a esta población transitoria. En este artículo se describe la estrategia de promoción, la evaluación y el análisis de la población destinataria, la implementación de los programas piloto, así como también las dificultades y las lecciones aprendidas.

Estrategia de promoción

En las directrices del Gobierno colombiano para la implementación de la asistencia en efectivo y bonos destinada a la población migrante venezolana, publicadas en febrero de 2019 y revisadas en marzo de 2020, se disponen los montos que se entregarán por familia en función de la cantidad de personas que integran el núcleo familiar y los requisitos que determinan qué migrantes pueden o no pueden recibir los vales o el dinero. Estas directrices no incluyen a las personas en tránsito, incluidos los caminantes.

El GTM lideró un proceso de incidencia con el Gobierno para ampliar la cobertura de la asistencia en efectivo y bonos, a fin de incluir a las personas en tránsito. Mediante una serie de medidas conjuntas e interrelacionadas, que incluyeron la investigación y el análisis del contexto, las alianzas estratégicas y los procesos de promoción política, fue posible convencer al Gobierno de que autorice dos programas piloto de transferencia en efectivo destinados específicamente a los caminantes.

La estrategia de promoción incluía los siguientes componentes:

1. Investigación y análisis del contexto. En función de los informes de distintas organizaciones sobre los problemas de protección, las necesidades básicas insatisfechas y los riesgos y las amenazas que afectan a las personas en tránsito, el GTM preparó un documento de promoción que justificaba la aplicación de las transferencias en efectivo.
2. Alianzas estratégicas. El Grupo de Trabajo sobre Transferencias en Efectivo generó el espacio para el debate sobre la importancia de asistir a las personas en tránsito mediante transferencias en efectivo. Los datos, las pruebas y la experiencia que se trataron se utilizaron para fortalecer el documento de promoción. También se conformaron alianzas con ZOA y VenEsperanza, una organización y un consorcio de organizaciones respectivamente que solicitaron al Gobierno la aprobación de proyectos piloto de transferencia monetarias destinados a migrantes en tránsito en zonas de frontera.
3. Promoción. El GTM de Colombia trabajó con el Gobierno a través de la Gerencia de Frontera, entidad gubernamental colombiana a cargo de liderar la respuesta a la crisis migratoria. Los esfuerzos conjuntos incluyeron la exposición sobre las necesidades de las personas en tránsito y la manera en que los proyectos piloto propuestos ayudarían a afrontarlas, por parte del Grupo de Trabajo sobre Transferencias en Efectivo ante la Gerencia de Frontera.

El resultado de este ejercicio fue la aprobación del Gobierno de los dos proyectos piloto, cuya implementación comenzó en julio de 2021. Hasta la fecha, aproximadamente 1500 personas han recibido transferencias en efectivo. En el primer proyecto piloto, los beneficiarios gastaron la mayor parte del dinero en transporte y alimentos, mientras que en el segundo, el dinero se utilizó principalmente en la compra de alimentos y alojamiento. 

Análisis de la información: evaluación rápida de las personas en tránsito

Entre mediados de 2020 y julio de 2021, la Iniciativa REACH llevó a cabo ocho rondas de la Evaluación de Tendencias sobre Necesidades e Intenciones de los Movimientos Migratorios (ETNIMM). Aunque la mayoría de los informantes clave fueron venezolanos (entre el 77 % y el 98 % de todos los informantes clave entrevistados en cada ronda), también ingresaron a Colombia y se encontraban en tránsito personas de otros países de la región. Estos hallazgos sugieren un movimiento migratorio fluido y dinámico en el país, pero con insuficiente información relacionada con sus necesidades, riesgos y vulnerabilidades. La evaluación de REACH y las actividades de asistencia en efectivo y mediante vales estuvieron principalmente motivadas por la hipótesis de los riesgos adicionales a los que se enfrentan las personas en tránsito que se trasladan a pie.

En colaboración con REACH, el GTM desde la coordinación y las organizaciones que planeaban implementar los proyectos piloto de asistencia en efectivo y bonos para las personas en tránsito, ZOA y VenEsperanza, revisaron el cuestionario utilizado durante las primeras cinco rondas y sugirieron incluir varias preguntas adicionales en las tres rondas siguientes.

Las preguntas añadidas versaban sobre si las personas preferían recibir la asistencia en efectivo, en especie o mediante bonos o servicios, así como también sobre la forma en que utilizaban la asistencia recibida durante el viaje y cuán satisfechas estaban con esta asistencia (a efecto de establecer una comparación con las preferencias). También se agregaron preguntas sobre si el hecho de recibir dinero mientras viajaban las hacían sentir menos seguras o bajo un mayor riesgo, ya que esta era una de las principales preocupaciones de ZOA y VenEsperanza.  Finalmente, se incluyeron preguntas sobre la percepción de los beneficiarios respecto al acceso o a los obstáculos para acceder a los mercados a lo largo de las distintas rutas, ya que el proyecto piloto de ZOA preveía que las personas utilizaran sus tarjetas de pago en mercados para satisfacer sus necesidades.

Asimismo, se recopiló información sobre las intenciones de desplazamiento de las personas, a efectos de la promoción y el análisis de la respuesta. Preguntas relacionadas con los motivos de su desplazamiento y las necesidades y los riesgos principales a los que se enfrentaban durante el viaje ya se habían incluido en las rondas previas de la ETNIMM.

La última ronda de la evaluación fue presencial y tuvo lugar entre el 21 y el 30 de junio, en los municipios de Arauca (Arauca), Bogotá, Bucamaranga (Santander) y San José de Cúcuta (Norte de Santander). A continuación se describen los resultados más importantes relativos a los proyectos piloto de asistencia en efectivo y mediante vales.

En términos de la asistencia recibida, solo poco más de la mitad de los caminantes (53 %) informaron haber recibido la asistencia; de estas personas, la mayoría (74 %) informó que la asistencia provenía de una agencia humanitaria y que los tres tipos principales de asistencia recibida fueron alimentos para llevar, comida caliente y agua (57 %, 54 % y 41 %, respectivamente). La gran mayoría (91 %) de los encuestados informó haber utilizado o consumido la asistencia recibida, en vez de intercambiarla por transporte u otros bienes (4 % y 3 %, respectivamente). Respecto al nivel de satisfacción con la asistencia, el 57 % de los informantes clave informaron que la asistencia satisfizo algunas de sus necesidades, mientras que el 28 % sintió que se satisficieron unas pocas necesidades solamente.

Los informantes clave mencionaron que las tres necesidades principales durante el viaje fueron los alimentos, el transporte y el alojamiento (82 %, 60 % y 43 %, respectivamente). Menos de la mitad de los informantes clave (42 %) manifestaron que preferían que la asistencia para satisfacer estas necesidades fuera en efectivo. En cambio, fue menor la preferencia por los cupones o vales y la prestación de servicios, del 18 % y el 16 %, respectivamente. Finalmente, los encuestados respondieron cómo se sentirían, en términos de seguridad, al recibir asistencia en efectivo durante el viaje. La mayoría (84 %) informó que preferiría recibir la asistencia en efectivo en el camino, en lugar de tener que solicitarla en la caja de un supermercado, usar servicios de transferencia de dinero o recibir cupones o vales.

Respecto al acceso a los mercados en el camino, el 22 % de los informantes clave dijo haber tenido dificultades, principalmente vinculadas a los obstáculos sociales relacionados con la nacionalidad de los encuestados, como, por ejemplo, la prohibición para ingresar a un comercio o mercado (32 %) o para adquirir determinados productos (29 %), así como también obstáculos económicos, como no tener el dinero suficiente para comprar bienes (25 %).

Implementación de los proyectos piloto aprobados por el Gobierno

Proyecto piloto de ZOA

En función de la evaluación rápida de las personas en tránsito y de un análisis de los mercados ubicados en la ruta entre Arauca, en la frontera con Venezuela, y Yopal, la ciudad siguiente en la ruta hacia Bogotá y otros municipios en el centro del país, se identificaron las siguientes necesidades principales: para el 85 % de los caminantes su máxima prioridad es el alimento; para el 70 %, el transporte; para el 51 %, el agua potable; para el 38 %, los servicios y para el 37 %, el alojamiento. En conformidad con las directrices del Gobierno colombiano y las necesidades identificadas, ZOA proporcionó una tarjeta electrónica con un valor máximo de COP 370 000 (USD 98) para cada una de las familias que participaron en el proyecto piloto. Poco más del 60 % de los participantes en el proyecto piloto son mujeres, el 44 % de ellas están embarazadas; el 39,4 % son hombres y el 12,5 % restantes son personas con discapacidad.

Hasta la fecha, el proyecto piloto de ZOA ha permitido que 279 personas (80 familias) tengan acceso a servicios de agua, saneamiento e higiene (WASH, por sus siglas en inglés), a alimentos (comidas calientes), transporte y artículos no alimentarios (que incluyen vestimenta, calzado, mantas y maletas). Hay 10 proveedores designados que se ubican en cinco puntos en la ruta (Panamá, Tame, San Salvador, Paz de Ariporo y Chaparrera): cuatro supermercados, dos proveedores de asistencia diversa, tres proveedores de comidas calientas y un proveedor de transporte (estación de autobús).

El siguiente es el desglose de los gastos registrados en las tarjetas:

• El 72,38 % fue destinado a la adquisición de artículos no alimentarios, como transporte (47,94 %), vestimenta (28,85 %), calzado (17,64 %), artículos de higiene (3,95 %) y medicamentos (0,19 %)
• El 27,61 % fue destinado a la adquisición de alimentos, 8,77 % a comidas calientes y 18,84 % a otros artículos alimentarios.

Dos tercios de los participantes del proyecto piloto informaron que su destino era Bogotá, principalmente debido a que tenían familiares o amigos viviendo allí. Se prefirió ampliamente la tarjeta electrónica en vez del efectivo (68 %), a causa de que se sentían más seguros al usarla para comprar bienes en la ruta. 

Las lecciones aprendidas a partir de este proyecto piloto son las siguientes:

• El personal sobre el terreno destinó el 70 % de su tiempo a identificar a los posibles beneficiarios.
• Para garantizar que los caminantes sean los destinatarios de los programas de asistencia en efectivo, deben encontrarse formas más eficientes para identificarlos.
• Puesto que el transporte es la necesidad de mayor prioridad, los proveedores de servicios de transporte deben incluirse en los programas de asistencia en efectivo para los caminantes.
• Es fundamental generar alianzas con otras organizaciones en los puntos de destino, que puedan proporcionar asistencia complementaria y constante, para garantizar la continuidad de la asistencia.

Proyecto piloto de VenEsperanza

Este proyecto piloto comenzó con el registro de las personas en tránsito que ingresaban al país a través de tres puntos fronterizos en Norte de Santander (Los Patios y La Don Juana), La Guajira (CAT, Terminal de transporte y Paraguachón) y Arauca (Terminal de transporte y Antioquía «Y»). Al finalizar el registro, se emitía una tarjeta SIM junto con información sobre la manera en que las personas podían comunicarse y notificar a VenEsperanza cuando llegasen a su destino. La notificación de llegada es necesaria para que las familias puedan participar en un proceso de selección (mediante la aplicación de los criterios de selección del beneficiario), el cual les permite recibir asistencia humanitaria durante seis meses, a través de una transferencia mensual máxima de COP 370 000.

El consorcio de VenEsperanza Save the Children, Mercy Corps, World Vision y Comité Internacional de Rescate. ofrece asistencia en los departamentos de Magdalena, Nariño, Valle del Cauca, Antioquia, Cesar, Bolívar, Norte de Santander, Cundinamarca, Atlántico, Santander, Arauca, La Guajira y Bogotá. Las personas que llegan a los departamentos donde VenEsperanza no opera son derivadas al consorcio Cash for Urban Assistance (CUA). Consejo Danés de Refugiados, Consejo Noruego de Refugiados y Acción contra el Hambre y la Pobreza.

En este proyecto piloto se utilizan tres herramientas informáticas: KoBo (para el registro inicial), un chatbot y un formulario en línea (para notificar la llegada a los puntos de destino y actualizar datos). Asimismo, se creó un grupo privado de Facebook, como una estrategia de comunicación adicional, para compartir la información con la población en tránsito. El grupo de Facebook es un canal de comunicación unidireccional, concebido para difundir información relevante sobre el programa, actualizar datos y canales de contacto e informar a las personas sobre la forma de notificar su llegada a un punto de destino.

Como parte del proyecto piloto, se han registrado 3728 caminantes, de los cuales el 70 % (2611) notificó la llegada a su destino (92 % por chatbot y 8 % en línea). El 82 % de las familias que llegaron a su destino y solicitaron la asistencia en efectivo cumplían los criterios de selección.

Algunas de las dificultades identificadas durante la implementación de este proyecto piloto fueron las siguientes:

• Los mecanismos de solicitud por cuenta propia posibilitan el registro de personas que no son caminantes.
• Una gran cantidad de personas parecen haberse registrado dos veces, pero debido a que no brindaron suficiente información, no fue posible contactarse con ellas y verificar sus identidades.
• Un gran porcentaje de la población en tránsito (55 %) se registró, pero no informaron la llegada a su destino.
• Hay caminantes a los que no puede destinarse asistencia de seguimiento debido a que se trasladaron a departamentos fuera de la zona de cobertura de los consorcios.
• Puede resultar complicado ponerse en contacto con algunas familias para el seguimiento posdistribución, principalmente porque no actualizan los datos de contacto.

Conclusión

Las directrices del Gobierno colombiano para afrontar las necesidades de la población migrante venezolana mediante transferencias en efectivo no consideran a las personas en tránsito, a pesar de los altos riesgos de protección a los que se enfrentan los caminantes. El Grupo de Trabajo sobre Transferencias en Efectivo elaboró e implementó una estrategia de promoción polifacética que propició la aprobación gubernamental de dos programas piloto de transferencia en efectivo dirigidos a reducir estos riesgos. El éxito de estos programas piloto ha fortalecido el argumento para continuarlos y el Gobierno ha alentado a otras organizaciones a considerar iniciativas similares o a implementar nuevos proyectos piloto. Un nuevo proyecto piloto propuesto por otro consorcio ya ha sido aprobado por el Gobierno. Los proyectos piloto proporcionaron información y experiencia importantes para el diseño de futuros programas de transferencia en efectivo destinados a los caminantes y los comentarios obtenidos a partir de ellos les permitió a las organizaciones que los implementan identificar riesgos adicionales, así como maneras nuevas de transferir dinero. Se están identificando mejores maneras de comunicarse con las personas en tránsito, puesto que constituyen una ocasión para proporcionar asistencia complementaria a las personas en tránsito y para remitir los casos a las organizaciones presentes en las zonas que los proyectos piloto no cubren. A partir de los proyectos piloto también se hizo evidente que la asistencia a las personas en tránsito requiere mayor coordinación y análisis de los mercados locales y de los proveedores de servicios financieros. 

Diego Prado es coordinador del Grupo de Transferencias Monetarias (GTM) en Colombia. Esther Yaneth Garzones asesora de MEAL para el GTM en Colombia. Lina Camperos es directora del subgrupo de análisis de respuesta del GTM en Colombia.

Bibliography

• Mixed Migration Centre (2020) ‘Quarterly mixed migration update: Latin America and the Caribbean’ MMC Latin America and the Caribbean Quarter 4 (https://mixedmigration.org/wp-content/uploads/2021/01/qmmu-q4-2020-lac.pdf).
• Propuesta consorcio VenEsperanza sobre atención a población en tránsito caminantes en Guajira, Arauca y Norte de Santander (2021).
• Propuesta ZOA atención a población en tránsito caminantes en la ruta Arauca-Yopal (2021).