N’a-t-on rien retenu ? Chefs religieux et organisations confessionnelles dans le contexte de la réponse à l’épidémie d’Ebola en République démocratique du Congo

L’équipe d’intervention ne comprenait pas notre mode de vie. Elle arrivait dans le village en tenue de protection contre les risques biologiques, ressemblant à un groupe armé et effrayant la population. Sans explication, elle exigeait d’emmener le patient… L’équipe n’établissait pas le dialogue et ne tenait pas compte des valeurs culturelles locales. À Butembo, les rumeurs affirmaient que les équipes d’intervention dans l’épidémie d’Ebola étaient la cause de la flambée, et non la solution. Les prêtres ont dû travailler dur pour changer cette conviction erronée.

Monseigneur Sikuli Paluku Melchisédech, évêque catholique de Beni-Butembo (septembre 2019)

Les organisations confessionnelles (OC) et les chefs religieux ont joué un rôle important dans la réponse à Ebola en République démocratique du Congo (RDC). Malheureusement, l’intervention nationale et internationale a été lente à reconnaître leur contribution. Le financement et la prise de décision concernant cette réponse se sont focalisés sur la supervision par les Nations Unies et le gouvernement d’accueil, ainsi que sur l’intensification de la réponse médicale, sans accorder suffisamment d’attention à l’engagement communautaire. Tout cela s’est déroulé dans un contexte de violent conflit entre le gouvernement central, les acteurs politiques locaux et les groupes armés dans les régions touchées, qui ont répandu et influencé des rumeurs à propos du virus et de la réponse. Par conséquent, il n’a pas été possible de dissiper les craintes de la population au sujet d’Ebola et de la réponse à l’épidémie. Les réactions violentes contre celle-ci se sont amplifiées et, tragiquement, ont fait des victimes, à la fois chez les travailleur·euse·s humanitaires de première ligne et chez les membres de la communauté qui n’avaient pas reçu les informations ni le soutien nécessaires de la part de sources en qui ils avaient confiance. En tant que telle, la réponse au virus en RDC illustre les difficultés plus globales qui entravent les efforts de localisation de l’action humanitaire et d’engagement significatif des communautés dans une réponse à la crise.

La contribution des OC et des chefs religieux à la réponse

On ne soulignera jamais assez l’importance de la foi et du rôle qu’occupent les institutions confessionnelles dans l’ensemble de la RDC. Près de 60 % des établissements d’enseignement sont gérés par des groupes confessionnels, et les structures sanitaires catholiques (le « bureau diocésain des œuvres médicales », ou BDOM) régissent 40 % du système de santé. Les groupes confessionnels faisaient donc partie des acteurs de la réponse à Ebola dès son lancement. Les infrastructures sanitaires catholiques ont signalé des décès dus à une maladie avec hémorragie à Mabalako en mai 2018, mais en raison d’une grève du système de santé public, ces cas n’ont pas été formellement consignés avant juillet, et la déclaration de crise officielle n’a eu lieu qu’en août.

Les groupes confessionnels ont participé à l’intervention dès le départ, au travers des actions suivantes :

• Prêcher par l’exemple: les chefs religieux ont joué un rôle important, entre autres en démentant les rumeurs et en contrant la mésinformation. Plus de 70 de ces figures religieuses se sont fait vacciner en public dans le district de Mususa afin de prouver par l’exemple que les on-dit concernant le vaccin étaient faux. La campagne « Famille sans Ebola » des évêques catholiques a mobilisé des groupes de femmes et de jeunes locaux dans les paroisses. Ces groupes ont en effet organisé des réunions chez des voisins pour expliquer les malentendus liés au virus, au vaccin et à la réponse dans sa globalité, et pour évoquer la stigmatisation des survivant·e·s. Les chefs musulmans et des Églises de réveil ont entrepris des activités similaires.
• Modifier les pratiques religieuses: le changement comportemental est une part essentielle de l’engagement des communautés dans le cadre d’une réponse à Ebola. À cette fin, les groupes confessionnels ont élaboré et diffusé des directives par le biais des paroisses et d’autres groupes de prière, invitant à se laver les mains avant la distribution des hosties et après la quête, à « recevoir l’hostie dans le creux de la main plutôt que directement dans la bouche », et à mettre en place des points d’eau chlorée dans les lieux de culte. Les prêtres ont été formés au niveau du diocèse, et ont à leur tour formé les paroisses (« shirika ») ainsi que les groupes communautaires.

• Le recours aux institutions religieuses en tant que centres de refuge et d’assistance : en s’appuyant sur d’autres formes basiques d’assistance apportées au sein des institutions religieuses, des groupes confessionnels ont établi des zones d’accueil et des zones où les personnes pouvaient être orientées vers des infrastructures de traitement d’Ebola, ont mis à disposition des articles d’hygiène tels que des trousses de lavage des mains, ont pris en charge la surveillance des contacts des cas par le biais de la distribution de nourriture et d’un soutien psychologique, et ont créé des groupes d’alerte rapide dans les écoles.
• Faire office d’intermédiaires entre la réponse dans son ensemble et les communautés: à mesure que s’intensifiaient les réactions violentes à l’encontre de la réponse par le gouvernement et les organisations internationales, les chefs religieux ont joué un rôle crucial d’intermédiaires et d’acteurs du plaidoyer. Les communautés autochtones n’appréciaient guère la disparité entre les ressources internationales injectées pour faire face à une crise sanitaire aux ramifications mondiales, et l’action inadaptée entreprise pour lutter contre les moteurs régionaux, nationaux et mondiaux de la violence à laquelle ces communautés font face au quotidien. Les chefs religieux ont appelé le gouvernement et les organisations internationales à développer, mettre en pratique et appuyer des plans de résilience au sein des communautés, en vue d’intégrer le relèvement après Ebola à des plans plus vastes visant à réduire les risques humanitaires, de gouvernance et de conflit qui s’entrecroisent au sein des régions touchées. Les OC locales et les chefs religieux de ces communautés sont à même de participer au travail sur le conflit et sur les problèmes de gouvernance, mais les efforts réalisés sur ce plan doivent s’appuyer sur une analyse minutieuse des dynamiques de conflit, des risques encourus par les figures religieuses autochtones et les différentes manières dont des acteurs variés, parmi lesquels le gouvernement, l’Organisation des Nations Unies (ONU), les organisations non gouvernementales internationales (ONGI) et les OC, sont perçus par les communautés locales et par les groupes armés.

Les défis à relever dans la participation à la réponse

Lors de chaque réunion stratégique au sujet de la crise, les organisations confessionnelles ont été mentionnées comme l’un des acteurs majeurs de la réponse. Il est donc regrettable que ce point ait été soulevé en l’absence desdites organisations, qui n’ont jamais été conviées aux réunions.

Responsable national d’une OC, RDC de l’est, février 2020.

Nombre de difficultés qu’ont rencontré les OC et les chefs religieux en se joignant à la réponse globale en RDC se sont fait l’écho des réponses antérieures au virus. D’après une étude de la Catholic Agency for Overseas Development (CAFOD, l’agence catholique pour le développement à l’étranger) et d’autres OC portant sur la réponse de 2014–2015 à l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest :

L’un des éléments indispensables était la mobilisation des communautés afin de modifier les comportements, et dans de nombreux cas, ni le personnel de santé ni le gouvernement n’étaient bien placés pour le faire. C’est en effet les communautés autochtones qui étaient le mieux placées pour mettre en œuvre le changement, et les chefs religieux, en qualité de membres respectés des communautés et bénéficiant de leur confiance, ont fait office d’agents du changement social 1. CAFOD, Christian Aid, Tearfund et Islamic Relief. 2015. Keeping the Faith: The Role of Faith Leaders in the Ebola Response. Disponible sur : https://cafod.org.uk/News/Press-office/Press-releases/Faith-leaders-Ebola-virus.

En RDC, le personnel gouvernemental et international déployé dans le cadre de la réponse ne venait pas des régions affectées, ne parlait pas les langues et dialectes locaux et a apporté des pratiques allant à l’encontre des normes culturelles locales (concernant par exemple l’alimentation des patient·e·s et les enterrements). Un membre du personnel des Nations Unies, qui avait participé à la réponse en Afrique de l’Ouest, déplorait le manque d’intérêt envers les enseignements à tirer de la réponse en Sierra Leone. « On m’a dit, mot pour mot, “ Ce n’est pas l’Afrique de l’Ouest. Point. ” Il n’est bien entendu pas question de faire un copier-coller de la réponse, mais les Nations Unies n’ont pas su tirer les enseignements les plus fondamentaux ni les appliquer en RDC », expliquait-il 2. Entretien de février 2020. .

Les défis liés à la coordination et au processus décisionnel

Cette réponse a été menée en grande partie par des médecins, qui sont formés pour se focaliser sur un problème médical. Personne n’a pris de recul pour observer la situation dans son ensemble.

Un membre d’une ONGI, février 2020

Les obstacles rencontrés par les OC et les chefs religieux dans le cadre de la réponse à Ebola reflètent en partie de plus vastes problématiques liées au leadership et à la coordination de l’intervention dans son ensemble, qui ont mis l’accent sur la dimension médicale et négligé l’importance de l’engagement communautaire.

La réponse initiale était axée sur l’appui aux cliniques dans l’épicentre de la crise, qui impliquait de déployer du personnel du ministère de la santé (MdS), de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et d’organisations non gouvernementales (ONG) dans ces régions. Comme nous l’a confié un membre d’une OC, « dès le départ, l’approche était axée sur le commandement et se concentrait sur l’aspect médical ; la sensibilisation des communautés est arrivée bien plus tard ». Le ministère de la santé de l’époque a centralisé la gestion de l’intervention au sein du principal ministère responsable et a augmenté les effectifs du MdS à Kinshasa, tandis que du personnel de l’OMS a été déployé en provenance d’Afrique de l’Ouest. Selon un membre d’une OC, « celles et ceux d’entre [nous] travaillant à l’échelle locale nous sentions déconnecté·e·s du processus décisionnel, relégués en dehors du cercle rapproché des personnes impliquées, et en marge de la réponse. » Le manque d’interaction avec les OC reflétait un plus vaste scepticisme au sein du MdS quant au rôle de la société civile, notamment dans l’est de la RDC. Un fonctionnaire de l’ONU a fait part de la réflexion suivante :

L’OMS aurait pu encourager davantage le MdS à valoriser et à appuyer la contribution de la société civile, y compris des OC. Ce problème était évidemment d’autant plus critique que la crise avait éclaté dans des zones contrôlées par l’opposition, dans l’est de la RDC. Qui plus est, lorsque du personnel est déployé depuis Kinshasa avec des indemnités journalières de 150 $, cela a un réel effet dissuasif sur la localisation de la réponse.

Si la fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) et le fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) tentaient de recueillir l’avis des communautés locales, « celles-ci étaient largement ignorées par les acteurs à la tête de la réponse » 3. Entretien de février 2020. .

Afin d’aider les OC locales et les chefs religieux à réfléchir à leur réponse et à interagir avec d’autres, des OC internationales (dont la CAFOD, Tearfund, Trocaire, Misereor et Cordaid) ont soutenu leurs partenaires locaux dans l’organisation d’un ensemble d’ateliers avec des OC et des communautés confessionnelles dans les régions touchées par Ebola. Plus de 120 chefs religieux et chefs de communauté se sont rassemblés dans quatre zones (Goma, Bukavu, Bunia et Butembo) entre le 28 août et le 14 septembre 2019 pour réfléchir aux bonnes pratiques et aux obstacles dans leur travail, ainsi que pour définir les recommandations qui contribueraient à la réponse globale 4. Les groupes confessionnels qui ont participé aux tables rondes comprenaient les Églises de réveil du Congo (ERC), l’Église adventiste, l’Église néo-apostolique, l’Église kimbanguiste, l’union des églises indépendantes du Congo (UEIC), l’Église du Christ au Congo (ECC), l’Église catholique, l’Église anglicane, la communauté islamique du Congo (COMICO), l’Armée du Salut et l’Église orthodoxe. . Des mesures ont été prises afin d’inclure différentes communautés confessionnelles et de permettre des échanges œcuméniques et interconfessionnels, notamment entre les communautés musulmanes et de foi indigène.

Ces tables rondes ont également reconnu la nécessité pour les acteurs religieux de mettre de l’ordre chez leurs propres fidèles, y compris en renforçant la coordination entre les groupes confessionnels. Les OC et les chefs religieux disposaient d’un groupe de travail interconfessionnel à Kinshasa qui comprenait des sous-groupes sur des problématiques telles que la santé, entre autres. Cependant, aucune structure de la sorte n’existe à Goma ni dans d’autres villes, et la coopération au niveau infranational s’est opérée de façon plus ponctuelle. Les actions visant à déployer une structure d’engagement communautaire (les cellules d’animation communautaire, ou CAC) à l’échelle locale ont permis de préciser les directives sur la mobilisation communautaire et à l’intensifier, mais ce travail n’a débuté qu’un an après la déclaration de la crise. Une personne interrogée demandait « pourquoi créer une structure subventionnée, avec imputation directe des dépenses au budget des projets, au lieu d’envisager d’utiliser les structures légitimes existant déjà à ces endroits, de les soutenir et d’interagir avec elles ? » 5. Entretien de février 2020. .

Les participant·e·s ont également reconnu la nécessité d’adopter une approche plus structurée et cohérente vis-à-vis des conseils que les spécialistes techniques dispensent aux chefs religieux au fil de l’apparition de nouveaux problèmes, et la nécessité d’un engagement plus pratique et systématique dans la coordination générale des mesures de réponse à la crise en RDC. Au niveau national, cela pourrait consister, entre autres, à étudier l’interaction du groupe interconfessionnel de Kinshasa avec le·la coordonnateur·trice humanitaire, l’équipe du pays chargée de l’aide humanitaire et les groupes d’agences humanitaires dans les domaines de la planification, du financement et de la responsabilité.

Les enjeux en matière de partenariats de financement et de programmes

Il devrait être évident qu’une réponse à Ebola nécessite d’échanger avec les prêtres, les pasteurs et les paroissiens. Si quelqu’un est malade, c’est au travers de ce type de structure communautaire, à laquelle cette personne et sa famille font confiance, qu’une aide peut être apportée. Ce moyen donne également aux personnes affectées un sentiment de contrôle sur ce qui leur arrive. 

Un·e représentant·e de l’ONU, février 2020

Les OC et les chefs religieux ont rencontré d’importantes difficultés en ce qui concerne l’accès à un financement adéquat et en temps opportun. Cela résultait en grande partie de l’approche centralisée du gouvernement, des donateurs et des Nations Unies, ainsi que des progrès insuffisants en matière de localisation. Comme l’a rapporté un membre d’une OC, « un membre de l’ONU nous a demandé pourquoi les ONG chrétiennes avaient besoin d’un financement, argumentant que nous étions déjà présents sur le terrain et que, financement ou pas, nous étions sensés aider quoi qu’il en soit » 6. Entretien de février 2020. .

Dans la structure de coordination globale, les décisions liées à l’engagement communautaire revenaient au fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et le financement provenant des donateurs était donc majoritairement envoyé à cette agence. Certaines OC signataires d’accords de partenariat et de coopération (APC) préexistants avec l’UNICEF ont pu négocier un financement. Par exemple, dans les domaines de l’eau et de l’assainissement ainsi que de la violence basée sur le sexe, des programmes en cours de l’organisation Norwegian Church Aid abordaient des problématiques telles que l’hygiène et la sensibilisation des communautés. Ils ont été adaptés pour lutter contre Ebola. Dans le cas des organisations sans APC, les modalités de l’UNICEF pour le partenariat et le financement ne laissent pas une grande marge de manœuvre et n’autorisent pas de grandes modifications des programmes, même si cette agence a récemment entrepris la révision de son approche en matière de partenariats et de financement souple sur plusieurs années.

Le modèle organisationnel de certaines OC, axé sur la collecte de fonds auprès de donateurs privés dans leur communauté religieuse, implique qu’elles entretiennent des relations moins bien établies avec les agences onusiennes servant d’intermédiaires pour les fonds issus de donateurs institutionnels. Contrairement aux angles d’attaque techniques et sectoriels employés par les agences onusiennes pour définir leurs mandats, les OC tendent à insister sur une démarche globale et multisectorielle. L’harmonisation de toutes ces approches est cruciale pour permettre le financement de leur travail de façon plus réactive et dans un délai plus adapté. Il est déjà arrivé que des consortiums innovants en RDC soutiennent la coopération entre des OC et d’autres acteurs humanitaires. Ainsi, le consortium Shifting the Power a contribué au développement d’une coopération visant à mettre au point un nouveau mécanisme de financement d’ONG à l’échelle nationale en lien avec le réseau START 7. Pour plus d’informations sur Shifting the Power, consultez : https://startnetwork.org/resource/how-has-shifting-power-influenced-local-and-national-partners-response-emergencies . Mais dans la réalité, de nombreuses OC et institutions religieuses ont principalement utilisé leurs propres fonds pour leur réponse à Ebola.

Conclusions

Nous serons toujours là quand cette crise sera passée, quand il restera encore beaucoup à faire pour reconstruire les communautés dévastées par Ebola. Les organisations nationales et internationales doivent reconnaître notre travail, nous soutenir et œuvrer à nos côtés. 

Willy Ngumbi, évêque catholique de Goma

En RDC, la foi est un élément central de la vie des populations, qui respectent les chefs religieux et leur font confiance. On trouve des structures religieuses dans tout le pays, y compris dans des régions où d’autres types de structures sont absents. C’est pourquoi l’interaction avec les OC et les chefs religieux devrait faire partie non seulement de la réponse à Ebola, mais aussi des initiatives à long terme liées aux besoins humanitaires, au développement et aux situations de conflit. Les réponses à des épidémies antérieures d’Ebola nous ont déjà montré les conséquences de l’inaction à ce niveau-là, mais aucun enseignement n’a été tiré ni appliqué en RDC. Les changements n’interviendront que par le biais d’une action concertée dans le domaine de la localisation et de la participation des communautés affectées, à la fois en RDC et au sein du système humanitaire dans son ensemble. Pour s’assurer que les groupes confessionnels locaux et les populations des communautés affectées par des crises peuvent exercer leur pouvoir et s’exprimer à ce sujet, les donateurs, les agences onusiennes et les ONGI doivent adopter une approche reposant davantage sur des informations politiques. Les subventions à court terme et sans marge de manœuvre, pour lesquelles les OC s’engagent à certains résultats en fonction de priorités fixées par d’autres acteurs, ne favoriseront pas la confiance ni n’encourageront à tirer des leçons. Sur le plan de la santé, de l’éducation, de l’engagement communautaire et de nombreuses autres thématiques, une coopération plus efficace entre les OC et d’autres institutions n’est possible qu’au travers de partenariats à long terme. Une démarche clairement informée sur le plan politique doit aussi reconnaître la perception complexe qu’ont les communautés affectées vivant dans des zones de conflit à travers le pays des différents acteurs (gouvernement, ONGI, société civile locale, acteurs religieux), et les répercussions que cela peut avoir sur leur capacité à travailler efficacement et en toute sécurité. À défaut, « l’engagement des chefs religieux et des communautés » restera symbolique tandis que tous les facteurs financiers, institutionnels et autres continueront de faire progresser les choses dans la direction opposée.

En résumé, voici quelques-unes des priorités les plus pertinentes vis-à-vis de la réponse à Ebola, aussi bien en RDC qu’ailleurs dans le monde :

• Reconnaître l’importance de l’engagement communautaire dès le début d’une flambée d’Ebola et d’autres crises de santé publique ainsi que la contribution de figures religieuses, en parallèle des interventions médicales.
• Inscrire le relèvement après Ebola dans une stratégie plus globale visant à résoudre les difficultés liées à la gouvernance et aux conflits que rencontrent les communautés affectées.
• Établir des points d’entrée pratiques afin que les OC puissent apporter une contribution significative d’une part, à la coordination et au processus décisionnel liés à la réponse à Ebola ainsi qu’au relèvement après l’épidémie et d’autre part, aux actions en faveur du développement et de la paix aux niveaux national et infranational.
• Accroître les possibilités de financement, de programmes et de partenariat gérés localement, en vue de renforcer la confiance et la coopération pratique entre les OC et d’autres acteurs dans les domaines de la préparation aux situations d’urgence, de la réponse et de la résilience.

• Éviter l’instrumentalisation des chefs religieux par des organisations internationales cherchant à « gagner le cœur et l’esprit » de la communauté ou à se rapprocher d’elle. Les chefs religieux devraient participer à un vrai dialogue, qui consisterait entre autres à repérer les objectifs communs ou complémentaires, ainsi qu’à atténuer avec circonspection les risques encourus par toutes les parties prenantes (groupes confessionnels, organes de l’ONU, autorités locales et autres).

Bernard Balibuno est représentant national de la CAFOD en RDC. Emanuel Mbuna Badjonga est directeur des situations d’urgence pour Caritas Congo et Howard Mollett est directeur des politiques humanitaires pour la CAFOD.