Sécurité et accès en République démocratique du Congo : mise en place d’une stratégie d’acceptation dans la réponse à l’épidémie d’Ebola

Le personnel intervenant dans la flambée d’Ebola en République démocratique du Congo (RDC) fait face à d’immenses difficultés pour endiguer la propagation de l’infection, parmi lesquelles (et non des moindres) l’insécurité. Insecurity Insight indique qu’entre janvier et novembre 2019, plus de 400 attaques ont été perpétrées contre des acteurs de la réponse, dont des menaces, des enlèvements et des incendies volontaires. Depuis janvier 2019, au moins 20 professionnel·le·s de santé ont été assassiné·e·s 1. Les données compilées par Insecurity Insight concernant les incidents de sécurité en RDC dans le cadre de la réponse à Ebola sont accessibles à l’adresse : http://bit.ly/38oNumi. . D’après l’Organisation des Nations Unies (ONU), la majorité des incidents de sécurité touchant le personnel de la réponse à Ebola étaient liés au conflit armé, à la résistance communautaire et aux troubles civils.

Par le passé, les attaques organisées, qui détériorent la sécurité et intensifient la méfiance des membres de la communauté locale à l’égard des acteurs de la réponse, ont coïncidé avec une hausse du nombre de cas d’Ebola et de sa transmission en RDC. Dans un tel contexte, les acteurs de la réponse doivent mettre en place des mesures humanitaires puissantes favorisant la gestion des risques pour la sécurité afin de se protéger et de répondre efficacement à l’épidémie. Malgré tout, les approches stratégiques de gestion des risques pour la sécurité semblent largement absentes de la réponse, en partie parce que les principales organisations intervenant dans la réponse ne reconnaissent pas la RDC comme le théâtre d’une situation d’urgence humanitaire complexe doublée d’une crise sanitaire publique.

Le présent article examine les implications de cette approche étroite et des problèmes de sécurité rencontrés par les acteurs de la réponse en RDC. Il vise à démontrer qu’une approche humanitaire de gestion des risques pour la sécurité, axée sur la prévention des incidents par l’adoption d’une stratégie fondée sur l’acceptation, peut améliorer la sécurité et l’accès des organisations intervenant dans la réponse. Il s’inspire de documents existants mais aussi d’entretiens avec des acteurs impliqués dans la réponse.

Le contexte

L’est de la RDC est gangrené par un conflit armé depuis plus de 20 ans. Cette zone abrite la plus grande force de maintien de la paix des Nations Unies et une myriade de groupes armés non étatiques, aux motivations opaques et variées. Le conflit a provoqué d’importants déplacements ; le Nord-Kivu abrite environ 2,5 millions de personnes déplacées et réfugiées. Des hommes, des femmes, des garçons et des filles sont victimes de violences, d’agressions sexuelles, d’enrôlement forcé, d’extorsions et de crimes. Le baromètre sécuritaire du Kivu montre que dans le Nord-Kivu, entre avril 2017 et février 2020, 2 207 personnes ont été tuées et 1 242 ont été enlevées. D’après l’Aid Worker Security Database (AWSD, la base de données sur la sécurité des travailleurs humanitaires), 41 incidents majeurs touchant le personnel humanitaire se sont produits en RDC entre janvier 2018 et janvier 2020, sachant que sur les 80 victimes constatées, 77 faisaient partie du personnel national.

Le manque de législation et de maintien de l’ordre est aggravé par une faible présence gouvernementale. Les communautés locales s’appuient sur les organisations non gouvernementales (ONG) et d’autres groupes de la société civile pour assurer des services essentiels tels que l’éducation et la santé. La corruption répandue et les infrastructures insuffisantes (notamment l’absence d’alimentation électrique centralisée et de revêtement sur les routes) affectent gravement les revenus et les moyens de subsistance. La confiance dans le gouvernement est extrêmement faible et diminue davantage en raison de la limite floue entre l’armée nationale congolaise et les groupes armés non étatiques. Il n’est pas rare de voir des soldats qui gardent un poste de contrôle de l’armée congolaise pendant la journée défendre celui d’un groupe armé la nuit.

Difficultés en matière de sécurité

Les acteurs de la réponse en RDC font face à deux défis sur le plan de la sécurité, à savoir l’insécurité résultant des attaques par

des groupes armés non étatiques, et la défiance ainsi que la résistance de la part des communautés. L’ONU rapporte 178 incidents de sécurité issus de la résistance communautaire aux activités de réponse à Ebola, entre août 2018 et mai 2019. Les données sur les perceptions des communautés recueillies par l’intermédiaire de mécanismes de remontée d’informations indiquent que de nombreux membres des communautés autochtones sont convaincus qu’Ebola est un complot du gouvernement ou d’autres acteurs, et une opération commerciale organisée 2. Pour plus d’informations, consultez la dernière « compilation de données en matière de science sociale et comportementale » concernant la flambée d’Ebola en RDC, publiée par Social Science in Humanitarian Action Platform (SSHAP) et disponible sur : https://opendocs.ids.ac.uk/opendocs/bitstream/handle/20.500.12413/14984/SSHAP_data_synthesis_brief_5.fr.pdf?sequence=5&isAllowed=y .

La méfiance au sein des communautés est renforcée par les conséquences d’une réponse trop étroitement conçue par les autorités de santé publique. La communication avec les communautés est majoritairement à sens unique ; elle s’attache davantage à diffuser des informations qu’à formuler des questions et apporter des réponses, ou à apaiser les inquiétudes. Il arrive également que des acteurs de la réponse se rendent dans les communautés, escortés par des gardes armés, pour récupérer des dépouilles sans adresser un mot à la population. De nombreux membres du personnel local manquent de formation à un engagement communautaire efficace.

L’autre difficulté majeure est celle de l’insécurité résultant d’attaques par des groupes armés non étatiques. Deux attaques menées par des milices rebelles en novembre 2019 ont mené à la mort de quatre membres du personnel de la réponse et en ont blessé cinq autres. Ce ne sont là que deux exemples des violences commises par des groupes armés contre des infrastructures de santé et le personnel d’intervention.

La gestion des risques pour la sécurité en RDC : une approche fondée sur l’acceptation

Les acteurs de la réponse doivent mettre en place une gestion humanitaire et efficace des risques pour la sécurité en RDC pour se protéger et pour endiguer la propagation de l’infection. Pour autant, la gestion des risques pour la sécurité est souvent perçue simplement comme l’application de mesures de sécurité au quotidien, comme les couvre-feu, les restrictions de déplacement, le recours à des escortes armées et la gestion des incidents de sécurité. Cette simplification excessive n’intègre pas de stratégie générale cohérente, et ne tient pas compte des implications plus vastes des activités entreprises au nom de la sécurité, telles que l’emploi d’escortes armées.

Une démarche adéquate vis-à-vis de la gestion humanitaire des risques pour la sécurité comprend une analyse stratégique des mesures qui empêchent les incidents de survenir en premier lieu. L’emploi d’une stratégie humanitaire de sécurité joue donc un rôle essentiel. En RDC, où le conflit est omniprésent et où l’insécurité est, tout au moins en partie, fonction de la méfiance envers les acteurs locaux, il est crucial d’adopter un point de vue envers la sécurité axé sur l’acceptation. Cette dernière sous-entend d’obtenir l’approbation, le consentement et la coopération des communautés, des autorités locales et d’autres parties prenantes. En RDC, cela implique d’instaurer un cadre de gestion des risques pour la sécurité guidé par une stratégie d’acceptation globale, dans laquelle les mesures de sécurité adoptées visent à encourager la confiance locale et l’appropriation de la réponse.

Répondre à tous les besoins humanitaires

Il est essentiel d’adopter un point de vue plus global (et non pas uniquement axé sur Ebola) concernant la crise humanitaire dans l’est de la RDC afin d’améliorer l’acceptation par les communautés. Vinh-Min Nguyen, responsable de l’équipe médicale pour Médecins sans frontières (MSF) au Nord-Kivu, plaide en faveur d’un engagement communautaire plus significatif dans le cadre de la réponse à Ebola, et a fait part de l’impact positif de son équipe sur l’acceptation communautaire en prenant aussi en charge les problèmes médicaux sans lien avec Ebola 3 Vinh-Kim Nguyen. «An Epidemic of Suspicion: Ebola and Violence in the DRC». New England Journal of Medicine [en ligne], 380, 2019. Disponible sur : https://www.nejm.org/doi/10.1056/NEJMp1902682 . Cette approche plus vaste a rassuré les communautés locales sur le fait que, pour les intervenants, leurs besoins étaient aussi importants que la réponse au risque posé par Ebola en RDC et au niveau mondial.

Adhérer aux principes humanitaires

Pour parvenir à l’acceptation, il s’avère indispensable de préciser le rôle et la motivation des acteurs de la réponse. Cela implique d’adhérer à un code de conduite normalisé, qui détaille par exemple les principes humanitaires essentiels de la neutralité, de l’impartialité et de l’indépendance. Les organisations intervenant dans la réponse doivent se focaliser sur la participation à un dialogue avec les communautés en vue de mettre l’accent sur leur position neutre dans le conflit et sur l’indépendance de la réponse à l’égard des intérêts politiques et financiers plus généraux. Il leur revient aussi de clarifier que le but principal de la réponse est d’aider les populations touchées. Les perceptions peuvent revêtir une plus grande importance que les intentions lorsqu’il s’agit d’obtenir l’acceptation des communautés.

Restreindre le recours aux escortes armées

Dans des environnements de conflit tels que la RDC, il peut arriver que la coordination entre l’armée et les civils aggrave la relation entre les acteurs locaux (tels que les chefs de communauté, les membres des communautés et les groupes armés non étatiques) et les organisations intervenant dans la réponse. Une coordination de ce genre, bien que souvent perçue comme importante pour assurer la sécurité des acteurs de la réponse, peut brouiller les limites entre intervenants et parties au conflit, provoquant le ciblage direct de ces premières par les communautés et les groupes armés. La présence d’escortes armées lors des activités de surveillance dans l’est de la RDC a nui à la perception qu’ont les communautés autochtones des acteurs de la réponse, et a ainsi potentiellement contribué au climat général d’insécurité affectant la réponse et limitant l’accès aux communautés affectées. L’emploi d’escortes armées doit donc faire l’objet d’une réflexion minutieuse dans le cadre d’une stratégie de sécurité plus vaste en RDC.

Adopter des règles communes d’interaction

La négociation entre les organisations intervenant dans la réponse et les communautés pour obtenir l’accès à celles-ci peut prendre des semaines. Toutefois, ces efforts peuvent être anéantis si d’autres organisations suivent des règles d’interaction différentes, par exemple en arrivant dans une même communauté sans y avoir été invitées, accompagnées par une escorte armée. Les incidents de cette nature ne sont pas rares en RDC et contribuent à dégrader la perception générale qu’ont les communautés de l’ensemble de la réponse. Afin de réduire ce risque, le fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et les partenaires de l’engagement communautaire appuient le ministère congolais de la santé (MdS) dans son affirmation des principes de l’engagement communautaire. Pour regagner la confiance des communautés dans la réponse et pour améliorer la sécurité des opérations, il est impératif que toutes les organisations intervenant dans la réponse adhèrent à ces principes.

Favoriser le dialogue

Le dialogue avec les communautés et d’autres parties prenantes sur tous les aspects de la réponse est indispensable pour encourager des relations fondées sur la confiance. Cela implique, entre autres, de recueillir des données sur les perceptions, les préoccupations et les besoins locaux, et d’y réagir. En RDC, de nombreux acteurs mènent des activités complètes de remontée d’informations afin de renforcer l’engagement communautaire 4. C’est par exemple le cas de la fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) et de la commission dédiée à la communication des risques et à l’engagement communautaire (CREC). . Plusieurs d’entre eux mènent également des recherches en sciences sociales pour améliorer la compréhension des intervenants au sujet des comportements, convictions et pratiques communautaires et individuels (notamment en matière de santé) dans l’optique d’adapter la réponse. Par exemple, la cellule d’analyses en science sociales (CASS) 5. Toutes les informations et les recherches sont contrôlées par le MdS et l’UNICEF, et sont accessibles en ligne sur : https://drive.google.com/drive/folders/1H3JkO3YhEU5TT99-Lk_sAwXRuE9UUkMY , dirigée par le MdS et soutenue par l’UNICEF, ainsi que la Social Science in Humanitarian Action Platform (SSHAP, la plateforme dédiée aux sciences sociales dans l’action humanitaire), conduisent des études en sciences sociales et rendent publiques des analyses, des recommandations et des points de vue. Les acteurs de la réponse peuvent les utiliser pour alimenter leurs évaluations des risques, des stratégies et des mesures dans le domaine de la sécurité, ainsi que pour adapter leurs activités et leurs programmes liés à la réponse.

Conclusion

La flambée d’Ebola dans l’est de la RDC s’inscrit dans une situation d’urgence plus globale et à multiples facettes, où se mêlent les conflits actuels et passés, un système de santé national défaillant et d’autres problématiques humanitaires, qui viennent intensifier la propagation du virus et exacerber d’autres nécessités humanitaires. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) a reconnu que la réponse à Ebola devait porter au-delà du cadre de santé publique et tenir compte des besoins humanitaires plus vastes, des problèmes de sécurité et de l’engagement communautaire. L’OMS affirme en outre que l’une des menaces les plus graves et persistantes vis-à-vis de la réponse à Ebola est l’insécurité causée par des tensions politiques et sociales sous-jacentes. Pour parvenir à surmonter ces difficultés liées à la sécurité, il convient de les aborder sous l’angle de la gestion humanitaire des risques en se concentrant sur la prévention et la mise en place d’une démarche d’acceptation.

Le monde fait face à des situations d’urgence de plus en plus complexes, dans lesquelles les crises de santé publique interagissent avec les dynamiques de conflit, des institutions politiques, sociales et économiques fragiles, ainsi que des besoins humanitaires plus vastes. Dans ce contexte, les organisations intervenant dans la réponse doivent radicalement changer d’approche. Celle-ci doit reposer en premier lieu sur une meilleure compréhension du rôle que peut jouer la gestion humanitaire des risques pour la sécurité dans une situation d’urgence complexe de ce type, compréhension qui améliore non seulement la sécurité du personnel d’intervention, mais aussi son accès aux communautés et l’efficacité des activités liées à la réponse.

Adelicia Fairbanks était conseillère en recherche à l’European Interagency Security Forum (EISF, le forum européen interinstitutions sur la sécurité). Elle dirige actuellement des projets de recherche en tant que conseillère indépendante pour Insecurity Insight, Humanitarian Outcomes, le ministère norvégien des affaires étrangères et d’autres organisations.