Le travail du cluster Education à Haïti

Le tremblement de terre massif qui frappa Haïti le 12 janvier 2010 eut un effet dévastateur sur le secteur de l’éducation.  Quatre vingt pour cent des écoles – près de 4.000 – furent endommagées et on estime à 1,26 million le nombre d’enfants et de jeunes gens affectés ; un grand nombre de professeurs et autres personnels enseignants furent tués ou blessés.[1] Par rapport à d’autres secteurs de sauvetage vitaux tels que l’alimentation, les abris et la santé, l’éducation a généralement bien du mal à se rendre visible et à obtenir des financements dans le contexte d’une opération de réponse d’urgence.  Toutefois, à la suite du tremblement de terre à Haïti, on a accordé à l’éducation une haute priorité surprenante.  Etant donnée l’étendue du désastre ainsi que la dimension et la complexité de la réponse humanitaire qui suivit, le Cluster global de l’éducation mena un exercice de leçons apprises pour refléter l’expérience d’Haïti et retenir ses enseignements pendant les trois premiers mois qui suivirent le tremblement de terre.  Cet article résume les points principaux en mettant particulièrement l’accent sur la coordination.

Contexte

Le Cluster Education fut créé à un niveau global en décembre 2006 comme élément d’un processus de réforme humanitaire plus large dans le but d’améliorer l’efficacité de la réponse humanitaire.  Le Cluster d’éducation globale est codirigé par UNICEF et Save the Children, avec des directions différentes au niveau des pays.  Sa vision est de permettre à tous les enfants et à tous les jeunes gens d’avoir un accès immédiat ou une continuité assurée à une éducation de bonne qualité dans un environnement sans danger afin de protéger, de développer et de faciliter un retour à la normalité et à la stabilité.  A ce jour, des Clusters Education ont été établis dans 38 pays en réponse à des désastres naturels et des situations conflictuelles.

En l’espace de quelques jours après le tremblement de terre à Haïti, des clusters furent établis pour aider les autorités nationales à coordonner l’effort humanitaire.  Un Cluster Education fut établi en même temps que d’autres clusters et il est codirigé par UNICEF et Save the Children.

L’éducation comme priorité à Haïti

Le secteur de l’éducation à Haïti était faible, même avant le tremblement de terre.  Plus de 90% des écoles étaient privées et les familles devaient payer jusqu’à 25% de leur revenu pour envoyer leurs  enfants à l’école.  Les évaluations varient, mais certains rapports placent à 50% la proportion d’enfants non scolarisés avant le tremblement de terre.[2]  Les instituteurs étaient foncièrement sous-qualifiés, avec 80% d’entre eux ne satisfaisant pas aux critères de sélection pour la formation professionnelle.  Les désastres naturels répétés aggravent le problème en perturbant les cadres éducatifs normaux et en exacerbant les problèmes politiques, socio-économiques et environnementaux qui ont considérablement entravé l’accès des Haïtiens à l’éducation.

Le Cluster Education à Haïti

Les premières réunions du Cluster Education à Haïti furent organisées par l’UNESCO au cours de la première semaine qui suivit le tremblement de terre.  La seconde semaine, le Cluster était complètement établi et fonctionnait sous la direction d’UNICEF et de Save the Children.  Dans les semaines et les mois qui suivirent le tremblement de terre, le Cluster Education était chargé de coordonner le travail d’environ 175 membres venant de plus de 100 organisations.  Quelque 40 à 50 personnes participaient régulièrement aux réunions hebdomadaires de coordination à Port-au-Prince.  Des Clusters Education sous-nationaux furent créés à Léogâne, Petit et Grand Goave et Jacmel, où se tenaient également des réunions régulières.  Des groupes de travail furent créés pour approfondir des domaines thématiques spécifiques : développement de capacités/formation des enseignants, soutien psychologique (relié à l’Equipe spéciale psychosociale inter-cluster), programme scolaire, développement des enfants en bas âge (relié à une Equipe spéciale groupant tous les clusters appropriés) et infrastructure/reconstruction.  La réduction du risque de désastre fut tout d’abord intégrée au travail des différents groupes et plus tard établie en sous-groupe indépendant.  Le Cluster Education d’Haïti travaille en liaison avec le Groupe de travail préexistant du Secteur de l’Education, dirigé par l’UNESCO qui concentre son activité sur l’appui à l’éducation dans le long terme, dans un contexte de développement.

Les activités initiales comprenaient une rapide évaluation commune des besoins, exécutée par 40 collecteurs de données qui se rendirent sur près de 240 sites et rencontrèrent plus de 2.000 membres des communautés.  Des Standards Minima pour l’éducation en situation d’urgence de l’Inter-Agency Network for Education in Emergencies (INEE/Réseau inter-agences pour l’éducation en situation d’urgence) furent adaptés pour servir à Haïti et on conçut une stratégie détaillée couvrant une période initiale de six mois pour tous les acteurs éducatifs engagés dans la réponse et le relèvement, alignée sur les priorités stratégiques du Ministère de l’Education.  La gestion et la mise en commun de l’information furent facilitées par l’intermédiaire d’un site Internet commun, ainsi que par des outils et des services tels qu’une matrice « qui fait quoi, où et quand ».

L’éducation fit partie de l’Appel d’urgence lancé juste après le tremblement de terre.  Dans l’Appel humanitaire révisé, qui demande un total de 1,5 milliards d’USD pour tous les secteurs, les besoins de l’éducation se montent à un peu plus de 87,5 millions d’USD.  A ce jour, on a reçu 82 millions d’USD, soit 94% du total demandé.

Les réussites du Cluster Education

Le Cluster Education à Haïti a beaucoup accompli dans des circonstances extrêmement difficiles.  C’est un cluster robuste, avec un groupe d’adhérents étendu et diversifié opérant entièrement en français.  Les Clusters sous-nationaux soutiennent la coordination au niveau local.  En conséquence des programmes du Cluster Education, près de 200.000 enfants ont bénéficié de lieux temporaires d’enseignement, plus de 88.000 enfants de moins de six ans se sont inscrits dans des classes de développement pour la tendre enfance et plus de 500.000 enfants ont reçu du matériel scolaire de base.[3]  Le Cluster Education travaille en étroite collaboration avec les organismes coordinateurs humanitaires et civilo-militaires, et a réussi à déblayer les débris d’environ 70% des écoles détruites et gravement endommagées sur la liste des priorités pour 2010.  En liaison avec le gouvernement, on prévoit d’allouer des subventions aux écoles non publiques, en leur donnant le soutien essentiel pour s’assurer qu’elles rouvrent.  On est en train d’établir avec le gouvernement un programme permettant aux enfants des régions directement affectées d’accélérer leurs études et de compléter le restant de l’année scolaire en 90 jours ou moins.  La formation des instituteurs en réhabilitation psychosociale continue, avec pour but d’atteindre tous les écoliers dans les régions affectées.[4]

Leçons retenues

Capacité et effectifs du Cluster Education

La magnitude du désastre ainsi que la complexité et la mesure de la réponse exigeaient un effort de coordination massif, avec un niveau d’effectifs sans précédant remplissant les fonctions les plus variées.  Le Cluster Education, comme beaucoup d’autres clusters, eut du mal à déployer un personnel qualifié et expérimenté en nombre suffisant, du moins pendant le premier mois qui suivit le tremblement de terre.  Comme le Cluster Education fonctionnait exclusivement en français, la recherche du personnel approprié était encore plus problématique qu’elle aurait pu l’être.  On ne trouvait du personnel que pour de courtes périodes, avec pour conséquence un renouvellement rapide des effectifs et la perte de la connaissance institutionnelle avec chaque changement.  A cause de la pression poussant les organisations à produire des résultats et de la pénurie de personnel susceptible d’être déployé, les agents déployés pour soutenir la coordination avaient du mal à jongler avec leur double responsabilité de programmation et de coordination.

Les leçons retenues de cette expérience indiquent la nécessité

• D’efforts renouvelés pour améliorer la capacité de réaction rapide du Cluster Education en s’accordant sur des mécanismes de réponse rapide, en faisant une meilleure utilisation des listes et en recherchant de nouvelles sources de capacité supplémentaire susceptibles d’être déployée par l’intermédiaire de partenaires clusters. Les options à explorer comprennent les équipes à réponse rapide, le redéploiement interne temporaire, les tableaux de service et les partenaires en état d’alerte.

• D’abandonner le déploiement de coordinateurs de Cluster individuels et de les remplacer par des équipes de personnel pour des urgences de grande envergure, avec toute une gamme de fonctions et qualifications.

Role du Cluster Education

Différents acteurs approchèrent le Cluster Education avec des besoins et des attentes variées.  Ceux qui étaient des nouveaux venus à Haïti et/ou à l’éducation dans une réponse d’urgence demandaient du Cluster orientation et formation.  Les acteurs plus expérimentés attendaient du Cluster qu’il se charge de la prise de décisions et améliore la qualité de la réponse éducative.  Toutefois, dans les premières semaines de la réponse, à cause du grand nombre de participants aux réunions de cluster, il était difficile d’aller plus loin que l’échange d’informations de base.  La première priorité de la réponse visait le niveau sous-national, et pourtant on ne donna pas assez tôt la priorité au personnel et aux ressources allouées aux Clusters Education sous-nationaux.  De même, les groupes thématiques  au sein du Cluster, qui mettaient l’accent sur des domaines comme la formation des instituteurs ou le soutien psychosocial, ne reçurent pas les ressources appropriées.  Une grande partie du temps du personnel de coordination du Cluster était dominé par les réactions aux problèmes opérationnels, ce qui laissait peu de latitude pour une réflexion stratégique ou proactive et créatrice, ni pour forger des liens plus solides entre les plans immédiats du Cluster et la planification à moyen ou à plus long terme du gouvernement et du Groupe de travail sectoriel.

L’expérience haïtienne a conduit à plusieurs recommandations clés dans ce domaine:

• Adopter une approche de la coordination des clusters plus décentralisée, centrée sur une coordination sous-nationale dotée de ressources appropriées.
• Développer des références pour suivre le progrès des clusters, avec des points de repère indiquant ce qui doit être fait et dans quel délai.
• Etablir les priorités du développement capacitaire au sein des Clusters Education en utilisant les Standards minimum de l’INEE, et en adaptant les formules de formation existantes pour les Répondeurs avancés, les fonctionnaires du Ministère de l’éducation et les Coordinateurs du Cluster Education.

Questions opérationnelles

On attendait beaucoup du Cluster Education dans des domaines tels que la gestion de l’information, l’évaluation des besoins, la planification et le suivi, la représentation et la mobilisation de ressources.  Les membres du Cluster Education appréciaient le haut niveau d’échange d’information facilité par le Cluster.  Toutefois, la gestion de l’information au sein du secteur de l’éducation avait été faible avant le tremblement de terre, et on disposait de peu de données sur les écoles, les élèves et le corps enseignant.  Les évaluations organisées par le Ministère d’éducation et le Cluster Education fournirent un aperçu de la situation après le tremblement de terre mais ne réussirent pas à combler ce manque d’information plus étendue.  Des fonds importants furent mobilisés pour la réponse humanitaire en Haïti, mais certains membres du Clusters pensaient que le Cluster Education aurait pu faire davantage pour mobiliser plus tôt des ressources supplémentaires en profitant de la générosité des bailleurs de fonds dans l’après-coup immédiat du tremblement de terre.

Les leçons retenues d’Haïti indiquent qu’il est nécessaire de prévoir:

• Une capacité  de gestion de l‘information permanente plus forte au sein du Cluster Education, comprenant des experts susceptibles d’être déployés, des outils et des patrons convenus, et des banques et des systèmes de données susceptibles d’être adaptés et utilisés dans des environnements « pauvres en information ».
• Davantage de ressources pour des évaluations détaillées des besoins liés à l’éducation pour accompagner la publication prochaine par le Cluster Education de la Trousse pour l’évaluation conjointe des besoins éducatifs.
• Des efforts continus pour vérifier l’inclusion de l’éducation dans les processus d’appels inter-agences et des conseils pour les coordinateurs de clusters sur la façon de participer au développement des appels.

Partenariats

La capacité du gouvernement à diriger et à coordonner l’éducation était faible, même avant le tremblement de terre, et la petite capacité qui existait fut dévastée par le désastre.  La confusion régnait, y compris au sein du gouvernement, sur le rôle du Cluster Education par rapport au Groupe de travail du Secteur de l’éducation préexistant et d’autres groupes.  De bonnes relations existaient entre le Cluster Education et les autres clusters ayant trait à l’éducation, tel que le Sous-cluster pour la Protection de l’enfant, quoiqu’on ait connu un dédoublement d’effort dans certains domaines.

A la suite des expériences à Haïti, le Cluster Education global recommande :

• Souligner l’importance d’un prompt soutien au Cluster Education pour renforcer la capacité du gouvernement pour la coordination et le leadership, y compris d’éventuels détachements dans les bureaux du Ministère de l’éducation.
• Développer la guidance pour les Clusters Education en se mettant d’accord sur les rôles, les obligations et les responsabilités avec les groupes de travail sectoriels existants et avec d’autres clusters sur les domaines potentiels de chevauchement.

Conclusion

La destruction considérable des écoles et le nombre important d’enfants et de jeunes affectés, conjugués avec un système éducatif non-étatique extrêmement faible avant le désastre, exercèrent une très forte pression sur la communauté humanitaire pour qu’elle réponde d’une manière coordonnée.  Il faut être quelque peu prudent quant à tirer des leçons de l’expérience haïtienne, étant donné qu’un grand nombre de ses caractères ne sont pas nécessairement transférables à d’autres situations.  Ceci dit, le Cluster Education a pu extraire plusieurs leçons utiles de sa réponse à Haïti.  Ces leçons seront traduites en recommandations et actions concrètes que le Cluster Education pourra mettre en œuvre dans les mois et les années à venir pour améliorer sa réponse à des désastres futurs.

Charlotte Lattimer travaille avec Save the Children comme Conseillère en Gestion des connaissances pour l’Unité de Cluster Education global à Genève.  Andrea Berther était coordinatrice du Cluster Education à Haïti entre janvier et avril 2010.  Elle est actuellement Spécialiste régionale en éducation, Urgences, au bureau régional pour l’Afrique occidentale et centrale d’UNICEF.

[1] Cluster Education, mars 2010.

[2] Advocacy brief, Cluster Education, mars 2010.

[3] Bilan mi-annuel de l’Appel humanitaire d’Haïti, juin 2010.

[4] Bilan mi-annuel de l’Appel humanitaire d’Haïti, juin 2010.