La participación militar en la acción humanitaria: reflexiones sobre el caso colombiano

El papel de las fuerzas armadas en operaciones humanitarias ha sido desde hace tiempo un tema de debate. Con el fin de la Guerra Fría y el nuevo auge de los temas humanitarios durante los años noventa, la participación de contingentes militares en operaciones de ayuda de emergencia ha sido revaluada, y la ONU ha lanzado iniciativas para abordar esta cuestión y acordar criterios para manejar estas intervenciones. Mientras agencias como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y Médicos Sin Fronteras (MSF) intentan evitar la colaboración militar, la mayoría de las organizaciones humanitarias han trabajado, en un momento u otro, con fuerzas militares, especialmente para obtener apoyo logístico y protección. En el marco del proceso de Oslo,  se ha desarrollado un conjunto de directrices para definir la intervención del ejército en respuestas humanitarias, incluyendo el respeto por los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad; el uso de medios militares como último recurso; el control civil del componente humanitario; y la no participación militar directa en las misiones de ayuda.

Los temas relacionados con la participación militar en operaciones humanitarias tienen especial relevancia en Colombia, donde las Fuerzas Militares se encuentran en conflicto directo con los diversos grupos armados del país. Este artículo explora la intervención del Ejército colombiano en  las operaciones de asistencia humanitaria en este país; el contexto político en el que esta participación tiene lugar; y las difíciles implicaciones que la mediación militar genera para la acción humanitaria.

Contexto

El primer gobierno de Álvaro Uribe, entre 2002 y 2006, introdujo la “Política de Seguridad Democrática” diseñada para restaurar el control estatal “sobre la mayor parte del territorio nacional”. Esta agenda ha sido revisada durante la segunda administración de Uribe, concretándose en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD). Bajo la PCSD, el Gobierno ha priorizado el control territorial por parte de las Fuerzas Armadas sobre la recuperación social.

El nuevo plan de guerra se fundamenta en la Doctrina de Acción Integral (DAI), un “conjunto de principios que deben orientar la acción coordinada de la fuerza legítima con la acción social del Estado y la sociedad civil”. El objetivo es destinar recursos del sector defensa a proyectos de asistencia social en los que participa la Fuerza Pública, pero donde el resto del Estado aún no está presente. Con este enfoque, el Gobierno busca fortalecer la gobernabilidad, credibilidad y legitimidad del Estado en áreas en las que la presencia estatal ha sido precaria o inexistente.

El instrumento para materializar esta estrategia es el Centro para la Coordinación de Acción Integral (CCAI), que lidera la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social o AS), y del que forman parte fundamental las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. AS es una entidad gubernamental responsable de la política pública relacionada con las poblaciones afectadas por el conflicto armado, y sirve como un canal fundamental para la asistencia internacional. El CCAI ha iniciado actividades en sesenta municipios de once zonas del país. El criterio seguido para priorizar regiones de intervención se basa en la existencia de actividades militares especiales; la necesidad de atender una crisis humanitaria; la evidencia de altos niveles de pobreza y marginalización; la presencia de cultivos ilícitos; y la débil representación del aparato estatal en la zona.

La Directiva Presidencial 01 del 2009 refuerza el vínculo entre los componentes militares y civiles de la “Acción Integral”:

Con el propósito de cumplir con los objetivos de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, mantener la confianza inversionista y avanzar en la política social efectiva, el Gobierno Nacional, se ha concentrado en diseñar un mecanismo que permita fortalecer la alineación de los esfuerzos militar, policial y antinarcóticos y los esfuerzos en el área social, de justicia, desarrollo económico e institucional del Estado en zonas estratégicas del territorio nacional, denominado SALTO ESTRATÉGICO. [1]

La Directiva continúa:

Es responsabilidad de cada entidad aportar la información y análisis territorial para la definición, ejecución y monitoreo de los planes regionales de consolidación, orientado a la articulación de los esfuerzos militares y civiles. Éstos serán elaborados y aprobados durante el primer cuatrimestre del año 2009 y tendrán en cuenta los componentes de Atención Humanitaria de  Emergencias, Justicia, Seguridad, Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Gobernabilidad y Ordenamiento de la Propiedad. Es fundamental definir con los gobiernos locales el ejercicio de priorización de cada uno de los componentes de intervención planteados en el SALTO ESTRATÉGICO.

Finalmente, la Directiva 01 plantea que “las fuentes potenciales derivadas de la Cooperación Internacional serán coordinadas por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – ACCIÓN SOCIAL, a través de la Dirección de Cooperación Internacional”.

Desafíos para la acción humanitaria: la delgada línea roja

El “Salto Estratégico” presenta una serie de retos para la acción humanitaria en Colombia. El primero está relacionado con el mantenimiento y el respeto por los principios humanitarios.  La presente política gubernamental convierte a la acción humanitaria en un instrumento para alcanzar objetivos claramente no-humanitarios, sin consideración por la imparcialidad, la neutralidad y la independencia de las organizaciones humanitarias. Evidentemente, ni las guerrillas ni los grupos paramilitares respetan las normas humanitarias, pero esto no significa que el Estado no deba exigir adhesión a los instrumentos legales internacionales que determinan el estatus y la función de las organizaciones civiles en situaciones de conflicto. La asistencia humanitaria está siendo claramente manipulada para servir otros fines, y es percibida como parcial y politizada por la misma gente a la que se está intentando ayudar.

En segundo lugar, el principio de distinción entre la acción civil y militar se ha perdido. Según Gloria Flórez,  Directora de la ONG Minga: “Cuando un programa social o humanitario depende de las Fuerzas Armadas, se involucra a la población en el conflicto armado. Recibir ayuda o cualquier tipo de apoyo de uno de los grupos en confrontación inmediatamente convierte a la población en objetivo militar del grupo rival”. [2] En un caso como el colombiano, donde los varios grupos armados no han cumplido con el principio de distinción, el aumento de la confusión es peligroso, y agrava por consiguiente el sufrimiento de la población civil. En numerosas ocasiones, la mera presencia de un grupo armado en un territorio ha sido usada para estigmatizar a la población civil que allí reside, justificando ataques en su contra.

En tercer lugar, las organizaciones sociales están siendo cooptadas por el Estado y las Fuerzas Armadas. El predominio de las entidades gubernamentales en el CCAI y la instrumentalización de la asistencia humanitaria y de desarrollo hacen aparecer a las organizaciones de ayuda como instituciones al servicio del Gobierno, lo cual complica a su vez el acceso de las agencias humanitarias a ciertas zonas del país. Un comunicado reciente del Frente 29 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), recibido por las organizaciones humanitarias en el Departamento de Nariño, sostiene que las guerrillas consideran objetivos militares al CCAI y a las organizaciones que en él participan.

En cuarto lugar, la vida civil está siendo militarizada y el espacio de paz en medio del conflicto se está viendo reducido. Apostar por “soluciones” militares supone renunciar a abordar las causas estructurales de la violencia y rechazar las iniciativas locales para resolverlas. Según una activista, “la generación de la paz se logra a partir de reconocer la vida local y por ello la acción integral de la estrategia debe fortalecer las capacidades de las comunidades para potenciar su desarrollo”. [3] La militarización de la vida civil dificulta, de hecho, los intentos para reforzar las instituciones civiles en Colombia y presupone la usurpación de la autonomía local, destruyendo el potencial para construir cualquier capacidad local para la paz.

Finalmente, el espacio humanitario se está reduciendo. Todos los temas discutidos nos llevan a concluir que el espacio en el que la acción humanitaria puede actuar con arreglo a sus principios, y satisfacer las necesidades y proteger los derechos de las víctimas del conflicto se está reduciendo.

Conclusión

Desde el nacimiento del humanitarismo moderno tras la  Batalla de Solferino en 1859, la sociedad internacional ha buscado articular una clara distinción entre los derechos y las responsabilidades de los combatientes y la función de las organizaciones humanitarias de carácter civil para aliviar el sufrimiento causado por los conflictos. El paradigma humanitario que emergió después de Solferino enfatiza que la ayuda humanitaria debe ser proporcionada por organizaciones imparciales, asegurando que ésta llegue a las víctimas de ambos bandos del conflicto. Este principio concierne a los Estados, como signatarios de los instrumentos legales internacionales, y a sus fuerzas militares, y ambos deben respetar las provisiones legales que permiten a las organizaciones civiles llevar a cabo su trabajo.  En Colombia, sin embargo, esta distinción entre los ámbitos civil y militar está siendo amenazada puesto que el Gobierno busca instrumentalizar la acción humanitaria para servir objetivos políticos, militares y estratégicos. El debate sobre la participación de las fuerzas armadas colombianas en operaciones humanitarias debe ser abordado con mayor rigor y claridad. Hoy más que nunca en Colombia, como en otros contextos difíciles, es imperativo preservar la delgada línea roja entre la acción humanitaria y militar.

Francisco Rey Marcos es Codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria  (IECAH).

Referencias y lectura recomendada

Jane Barry and Anna Jefferys, A Bridge Too Far: Aid Agencies and the Military in Humanitarian Response, Network Paper 37 (London: ODI, 2002).

Lakhdar Brahimi, Report of the Panel on United Nations Peace Operations (New York: UN, 2000).

Raj Rana, ‘Contemporary Challenges in the Civil–Military Relationship: Complementarity or Incompatibility?’, International Review of the Red Cross, no. 855, September 2004, pp. 565–92.

Francisco Rey, ‘El sistema internacional de respuesta a los desastres. Limitaciones y respuestas’, La acción humanitaria en la encrucijada. Avanzando propuestas para reforzar la acción humanitaria en el Siglo XXI. Cuadernos IECAH, no. 1, 2006.

Francisco Rey, J. Nunex and L. Thieux, La participación de contingentes militares en misiones internacionales de carácter humanitario. Doctrina internacional y experiencia española. Análisis y propuestas, Centro de Estudios de América latina y la Cooperación internacional, CEALCI, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Madrid, 2006.

Adam Roberts, ‘Humanitarian Issues and Agencies as Triggers for International Military Action’, International Review of the Red Cross, no. 839, 2000, pp. 673–98.

Hugo Slim, ‘The Stretcher and the Drum: Civil–Military Relations in Peace Support Operations’, International Peacekeeping, vol. 3, no. 2, 1996, pp. 123–40.

Meinrad Studer, ‘The ICRC and Civil–Military Relations in Armed Conflict’, International Review of the Red Cross, no. 842, 2001.

[1] Todas las citas son tomadas del texto de la Directiva 01.

[2] Declaración de Gloria Flórez, Directora de la organización no gubernamental Minga, “Ejes de reflexión sobre la recuperación social.” En Hechos del Callejón  No 36. PNUD. Junio 2008. Página 5. http://indh.pnud.org.co/files/boletin_hechos/Boletin_hechos_del_callejon_36_opt.pdf

[3] Declaración de Gyna López, Coordinadora de Redprodepaz. “Ejes de reflexión sobre la recuperación social.” En Hechos del Callejón  No 36. PNUD. Junio 2008. Página 6. http://indh.pnud.org.co/files/boletin_hechos/Boletin_hechos_del_callejon_36_opt.pdf