Protegiendo civiles y mejorando la seguridad en Colombia: ¿Cuál es la diferencia?

Una mirada superficial al discurso político del Gobierno colombiano llevaría a la conclusión de que el esfuerzo para hacer frente a los grupos armados y al crimen organizado es sinónimo de proteger a la población civil. En un análisis más profundo, este artículo demuestra sin embargo, que la agenda de seguridad del Gobierno, a pesar de usar el lenguaje de “protección de civiles” y “derechos humanos”, en la práctica ha ignorado el respeto por el Derecho Internacional Humanitario (DIH) y ha fracasado en reducir los niveles de desplazamiento forzado y la violencia contra civiles.

El discurso de seguridad

Desde la elección del Presidente Álvaro Uribe en 2002, el Gobierno ha intentado mejorar la seguridad en Colombia a través de lo que se ha conocido como la política de “seguridad democrática”. El objetivo de esta política es derrotar a las guerrillas y recuperar el control del territorio mediante el aumento de la efectividad y del número de tropas militares y unidades de policía estacionadas a lo largo del país. Combatir la producción de cultivos ilegales y el tráfico de drogas es primordial para esta política, pues estas actividades son consideradas la mayor fuente de ingresos de los grupos guerrilleros. Las acciones contra la producción de drogas incluyen fumigación aérea, erradicación manual, financiación de proyectos de desarrollo alternativo y operaciones destinadas a capturar a aquéllos involucrados en el narcotráfico.

Con los grupos paramilitares del país se ha adoptado un enfoque menos estricto, iniciándose un proceso de negociación para pactar su desarme. El acuerdo incluye condiciones relativamente indulgentes, como penas bajas de prisión, amnistías e indultos, a cambio del desarme y la participación en un proceso de verdad y reconciliación. Se estima que 30.000 paramilitares se han acogido a este proceso. La política de “seguridad democrática” ha intentado además asegurar el control de los principales centros económicos del país, incluyendo áreas urbanas clave, carreteras principales, zonas de explotación petrolera y minera, áreas de agricultura latifundista y otras oportunidades de inversión.

La política de “seguridad democrática” también se compromete a promover los derechos humanos, proteger a los civiles de la violencia y mejorar sus sistemas de subsistencia a través del desarrollo. Para poner en práctica esta política, el Centro de Coordinación de la Acción Integral (CCAI) fue creado en 2004, agrupando a diferentes instituciones gubernamentales dedicadas a asuntos relacionados con desarrollo y seguridad. El objetivo del CCAI es proveer asistencia social básica, proteger y promover los derechos humanos, y hacer efectivo el Estado de Derecho en áreas recuperadas por el Gobierno, incrementando la legitimidad gubernamental, atrayendo la inversión y promoviendo el desarrollo. En teoría, por tanto, el Gobierno ha aunado esfuerzos para mejorar la seguridad con estrategias para asegurar la protección y una mínima calidad de vida para la población civil. En la práctica, no obstante, una estrategia puede, en ocasiones, obstaculizar a la otra.

Separando seguridad y protección

El principal objetivo de la política de “seguridad democrática” es proteger al Estado contra las amenazas que representan los grupos armados, particularmente guerrillas, como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y narcotraficantes (la distinción entre ambos se confunde a menudo). Los esfuerzos del Gobierno para derrotar a los diferentes grupos armados se describen como parte de la lucha internacional contra el terrorismo. Aunque no es nada nuevo que los grupos armados cometan actos terroristas, su catalogación como organizaciones terroristas sirve para deslegitimarlos, obtener apoyo internacional (particularmente de Estados Unidos), y justificar restricciones a las libertades civiles y a la capacidad de la sociedad civil para cuestionar y someter a escrutinio los objetivos y métodos de la política del Gobierno. A excepción del CICR, las agencias humanitarias tienen prohibido hablar con los grupos armados. En este contexto, se ha descrito como defensoras del terrorismo a aquéllas organizaciones de derechos humanos, grupos de la sociedad civil y ONG que han sido críticas al Gobierno[1], y la “etiqueta terrorista” también se ha utilizado para negar la existencia de un conflicto armado que estaría bajo la influencia del  DIH.

Asimismo, el Gobierno ha buscado desprestigiar a sus oponentes alegando que éstos ya no tienen objetivos políticos, sino que están “haciendo la guerra” simplemente por los beneficios económicos que ésta les reporta, de ahí su involucramiento en el tráfico de drogas. Al cuestionar las que se entienden como causas del conflicto (como los desacuerdos sobre la propiedad de la tierra, el acceso a los medios de subsistencia, el respeto por los derechos humanos, y la naturaleza del sistema político y del modelo de desarrollo) el Gobierno protege los intereses de grupos que se benefician de su status quo, incluyendo élites poderosas, altos funcionarios del Estado  y empresas privadas.

El Gobierno sostiene que estos esfuerzos para mejorar su seguridad no afectan a la protección de civiles. De hecho, estudios sobre niveles de violencia, particularmente entre 2002 y 2004, sugieren que el Gobierno ha tenido cierto éxito asegurando las principales áreas urbanas del país y disminuyendo los niveles de violencia.[2] Aun así, muchos de los que se desarmaron en el proceso de desmovilización se están ahora rearmando para formar nuevos grupos paramilitares, lo que está resultando en un renovado aumento de la violencia.

Pautas similares pueden verse en los patrones seguidos por el desplazamiento forzado. En 2002 y 2003, cifras oficiales muestran que los niveles de desplazamiento disminuyeron el 44% y el 9% respectivamente, pero desde entonces se han incrementado un 19% en 2004, un 5% en 2005, un 6% en 2006 y un 6.3% en 2007, lo que representa un total  aproximado de cerca de 2,5 millones de desplazados internos registrados en el sistema del Gobierno. La gran mayoría de estos desplazamientos – un 65% – ocurrieron entre 2002 y 2008, un 83% concentrado en 15 de los 32 departamentos de Colombia.[3] Esta tendencia a un descenso en las cifras seguido por un firme incremento puede ser atribuida en parte al rearme de los paramilitares desmovilizados, al aumento de la acción militar por parte del Estado y al desarrollo de programas antinarcóticos.[4]

El hecho de que un número significativo de desplazamientos se deban a las iniciativas contrainsurgencia y antinarcóticos del Gobierno, pone en duda hasta qué punto se prioriza la seguridad sobre la protección de civiles. Así, existe la creciente preocupación entre las organizaciones humanitarias de que estos esfuerzos para mejorar la seguridad están en realidad difuminando la distinción entre civiles y combatientes, y violando las Convenciones de Ginebra que exigen la toma de medidas efectivas para asegurar la protección de la población civil en operaciones militares.

En áreas de actividad militar, frecuentemente se pide a los civiles que proporcionen información sobre las guerrillas o la ubicación de minas, a cambio de recompensas en metálico o ayudas de manutención y sustento. Esto les sitúa en una situación peligrosa, pues pueden ser vistos como partícipes de actividades militares. Las FARC, por ejemplo, ha justificado el ataque a civiles por su colaboración con las tropas estatales. En un incidente, en febrero del 2009, la guerrilla asesinó a varias personas en un ataque a la comunidad indígena Awá, siendo el Gobierno incapaz de proporcionar protección o de ni siquiera recuperar los cuerpos después del ataque.[5] Los militares también se han visto implicados en el asesinato de civiles, en lo que se ha conocido como el Escándalo de los falsos positivos. Estas revelaciones  involucran a las tropas del Gobierno colombiano en asesinatos extrajudiciales de civiles con el fin de hacerlos pasar por guerrilleros. De este modo se aumentan falsamente las cifras de muertos en combate, un criterio clave para evaluar el éxito militar en el logro de la seguridad. Asimismo, cuando los territorios son recuperados por el Ejército, las prioridades económicas frecuentemente tienen preferencia sobre los medios de sustento de la población. En La Macarena, por ejemplo, (un territorio históricamente controlado por las FARC) el Gobierno se ha negado a ofrecer títulos de propiedad a la población campesina, favoreciendo a los agroexportadores mayoristas. Según un analista, muchos campesinos se han visto forzados en consecuencia a participar en la producción de cultivos ilegales, a pesar de la inseguridad que eso conlleva.[6]

En resumen, a pesar de la política gubernamental para la mejora de la seguridad, necesitamos preguntarnos: ¿seguridad para quién? La evidencia indica que la agenda de seguridad del Estado no es necesariamente compatible con la protección de civiles.

Consecuencias para los actores humanitarios

Las agencias humanitarias involucradas en el suministro de asistencia humanitaria y en la protección de civiles en Colombia deben entender la naturaleza de la gobernabilidad y el comportamiento y desarrollo de las instituciones, especialmente con respecto a la violencia contra los ciudadanos. Lo que está claro es que el discurso de los beligerantes no siempre coincide con la realidad en el terreno y, si los actores humanitarios deciden apoyar la política del Gobierno (o de otros), estas discrepancias deben tenerse en cuenta. Los ataques contra civiles deben ser aceptados como parte de la estrategia seguida por todos los sectores armados en Colombia – el Estado, las guerrillas, los paramilitares y los narcotraficantes. Es igualmente importante reconocer que cualquiera de estos grupos restringe el uso de violencia contra los civiles cuando se identifican ventajas militares y políticas para hacerlo.[7] De este modo, el reto para los actores humanitarios es llevar a cabo un análisis político que vaya más allá de los meros discursos e intentar entender los factores subyacentes que determinan el comportamiento individual y colectivo, así como la adherencia (o el rechazo) a una agenda de protección de civiles.[8] Este análisis podría proporcionar la base para desarrollar estrategias con la capacidad de influir en el comportamiento de los beligerantes y promover la protección de civiles. Así, por ejemplo, se podría hacer incidencia para subrayar la importancia de la conducta en la guerra para alcanzar estabilidad en el país, mientras, por otro lado, se les podría hacer ver que las bajas civiles, en cambio,  no harían sino crear resentimiento y dañar la legitimidad de la que estos esfuerzos dependen.

Samir Elhawary es Oficial de Investigación del Humanitarian Policy Group (Overseas Development Institute). Su correo electrónico es s.elhawary@odi.org.uk.

[1] Ejemplo por el Presidente Álvaro Uribe: Ver Larry Minear,  Agenda Humanitaria 2015: Colombia caso de estudio, Feinstein International Centre, 2006, p. 32.

[2] Ver por ejemplo M. Spagat, ‘La Desmovilización y el desarme paramilitar en Colombia: Éxito provisional y silencioso’, sin fecha, http://www.cerac.org.co/pdf/UNDP_DDR_V1.pdf.

[3] Cifras de Acción Social, citadas en un documento confidencial de la agencia.

[4] ACNUR, Balance de la política pública para la atención integral al desplazamiento forzado en Colombia Enero 2004–Abril 2007 (Bogota: ACNUR, 2007).

[5] ‘FARC reconocen muerte de 8 indígenas Awá’, Semana, 19 Noviembre 2009, http://www.semana.com/noticias-conflicto-armado/farc-reconocen-muerte-indigenas-awa/120837.aspx.

[6] Alejandro Reyes, ‘Consolidación del Territorio’, el Tiempo, 25 Marzo  2009, http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/otroscolumnistas/consolidacion-del-territorio_4897542-1

[7] F. Gutiérrez Sanín, ‘Conflicto Interno, Terrorismo y Crimen en Colombia’, Journal of International Development, vol. 18 (1), pp. 137–50, 2006

[8] D. Keen and V. Lee, ‘Estatus Civil y las Nuevas Agendas de Seguridad’, en S. Collinson et al., Realising Protection: The Uncertain Benefits of Civilian, Refugee and IDP Status, HPG Report 28 (London: ODI, 2009).