Implementación de la reforma humanitaria en Colombia

Implementación de la reforma humanitaria en Colombia

El proceso de Reforma Humanitaria (RH), iniciado hace tres años en Colombia, ha mejorado significativamente la calidad de la coordinación y respuesta humanitaria. Aunque aún queda mucho por hacer para consolidar plenamente la reforma, Colombia ha progresado notablemente hacia su objetivo último, que es “mejorar la efectividad de la respuesta humanitaria asegurando una mayor previsibilidad, responsabilidad y colaboración; y llegar a más beneficiarios, con una ayuda y protección más comprensiva basada en las necesidades, de una manera más eficaz y oportuna”.^[2]

¿Por qué Colombia?

En el 2006 se seleccionó a Colombia como uno de los países en que se llevaría a cabo la reforma, teniendo en cuenta una serie de razones. La primera y más importante era la necesidad de abordar mejor los problemas humanitarios de los más afectados por el prolongado conflicto armado interno del país, y por los cada vez más severos desastres naturales. Con las diferentes facciones armadas encerradas en una lucha constante, y con  dos temporadas anuales de lluvias inundando de manera recurrente vastas zonas del país, las comunidades rurales siguen siendo extremadamente vulnerables.

El segundo factor fue el aumento de la presencia humanitaria internacional, que requería de mejores mecanismos de coordinación para garantizar la no duplicidad y una respuesta humanitaria con un valor añadido. Se consideró que era necesario no sólo mejorar la coordinación dentro de la comunidad humanitaria internacional, sino también entre las organizaciones internacionales y las autoridades nacionales. El Gobierno de Colombia es, en términos generales, el principal proveedor de asistencia a los desplazados internos ($500 millones anuales desde el 2004). Sin embargo, las capacidades institucionales locales de respuesta son a menudo insuficientes o limitadas por la magnitud de las emergencias, bien sea porque los presupuestos municipales dejan márgenes muy estrechos para la asistencia humanitaria o porque hay brechas de conocimiento técnico. En algunos casos, tales como el desplazamiento causado por la erradicación de cultivos ilícitos, el Gobierno Central no proporciona ningún tipo de asistencia y la capacidad local de respuesta es rápidamente desbordada. Aunque la Corte Constitucional ha establecido un marco jurídico sólido para la atención a los desplazados internos y grupos vulnerables, y el compromiso del Gobierno es significativo, para incrementar la capacidad nacional de respuesta se necesita un cambio considerable en la forma en que las organizaciones humanitarias trabajan. Esto incluye un aumento de la presencia humanitaria en el terreno; el establecimiento de mecanismos de coordinación efectivos a nivel local; el análisis de las necesidades sectoriales, geográficas y demográficas con programas de respuesta humanitaria basados en evidencias reales; el desarrollo de estrategias de movilización de recursos; y el establecimiento de un Equipo Humanitario consolidado.

Finalmente, se reconoció que la aplicación de la Reforma Humanitaria en Colombia representaba una oportunidad para desarrollar un marco de acción humanitaria basado en el contexto. Aunque las directrices de política global resumen los principales componentes de la RH, en Colombia – como en muchos otros países –el objetivo fue desde el principio que las nuevas estructuras y mecanismos reflejaran y se ajustaran al contexto local.

La Reforma Humanitaria en Colombia 

En septiembre del 2006, un grupo de delegados del Comité Permanente Interagencial (conocido como IASC, por sus siglas del nombre en inglés “Inter-Agency Standing Committee”), dirigido por Dennis McNamara, Representante Especial de las Naciones Unidas para el Desplazamiento Interno, visitó Colombia. La delegación hizo nueve recomendaciones al Coordinador Humanitario y al Equipo de las Naciones Unidas en Colombia, que todavía sirven hoy como punto de referencia para medir el progreso en la aplicación de la RH:

1. Consolidar el Equipo Humanitario del país (IASC CT o “IASC Country Team” en inglés) como el principal mecanismo para la coordinación, formulación de políticas y toma de decisiones en temas  relacionados con la respuesta internacional.
2. Garantizar un enfoque coherente y una visión común para la acción humanitaria.
3. Coordinación con las autoridades gubernamentales, las instituciones del Estado y la sociedad civil.
4. Desarrollar una estrategia para el IASC Colombia y un plan de trabajo anual.
5. Establecer tres Grupos Temáticos IASC para promover enfoques comunes y evitar la introducción de demasiados mecanismos de coordinación (los grupos son Protección, Asistencia y Servicios Básicos, y Recuperación Temprana).
6. Reforzar la presencia humanitaria en el terreno.
7. Promover enfoques que sean específicos a las distintas áreas y comunidades.
8. Reforzar las instituciones locales a través de programas de generación de capacidades.
9. Mejorar la gestión de la información sobre la situación y respuesta  humanitaria para asegurar su actualización y disponibilidad en todo momento.

Un IASC CT fue establecido en Colombia con la participación de 11 agencias de la ONU y cerca de un 80% de todas las organizaciones internacionales no gubernamentales  (OING) humanitarias que operan en el país, con el CICR, la FICR y ECHO actuando en calidad de observadores. Las reuniones mensuales del IASC CT son presididas por el Coordinador Humanitario (CH) y sirven para compartir información y facilitar la planificación y toma de decisiones sobre cuestiones estratégicas. Los tres Grupos Temáticos, con sus subgrupos, corresponden a áreas de interés dentro del Enfoque de Grupo Sectorial (o “Cluster Approach”) a nivel mundial. Estos grupos asumen el liderazgo en el desarrollo y puesta en funcionamiento de los planes sectoriales. Un Grupo Inter-Temático también fue creado para garantizar la coherencia entre los tres grupos y sus subgrupos. El primer objetivo del IASC CT y de los Grupos Temáticos fue la realización de una evaluación de las necesidades del país – que se ha mantenido actualizada desde entonces – y, de acuerdo con sus resultados, establecer Mecanismos de Coordinación Local (o LCM, del nombre en inglés) del IASC. La Figura 1 ilustra la estructura actual de la coordinación humanitaria.

Figura 1. Estructura actual de la coordinación humanitaria

En la actualidad, hay nueve mecanismos de coordinación como el IASC en regiones y provincias consideradas como “zonas rojas” y en las que, a su vez, se da prioridad a comunidades específicas. La selección de las nueve regiones prioritarias se basó en investigaciones llevadas a cabo e información recopilada por OCHA. Los planes de trabajo humanitario formulados al comienzo de cada año han ayudado a reunir las capacidades conjuntas de las agencias de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales no gubernamentales en la práctica para hacer frente a emergencias prolongadas y repentinas. Además, a través de los LCM, la comunidad humanitaria ha llevado a cabo actividades de promoción destinadas a integrar asuntos humanitarios y de desarrollo en los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales y en otras políticas, tales como planes de contingencia, protección de civiles, y preparación y reducción del riesgo de desastres. El objetivo de este proceso es asegurar una fuerte presencia y cobertura en áreas propensas a emergencias humanitarias. Los LCM son facilitados por OCHA. Los Grupos Temáticos proporcionan asistencia técnica y trabajan en conjunción con los LCM, con el fin de garantizar enfoques específicos de área y sector. Entre las iniciativas llevadas a cabo por los LCM están las misiones conjuntas de terreno y la elaboración de informes de seguimiento sobre situaciones humanitarias, el apoyo para la implementación de proyectos financiados a través del Fondo Central de Respuesta a Emergencias (CERF) y actividades más amplias de promoción llevadas a cabo con defensores del pueblo regionales y gobernadores.

En febrero del 2009, el CH y OCHA organizaron un retiro nacional para evaluar el funcionamiento de estas reformas, así como para definir las prioridades y metas del año. Un resultado importante de esta reunión fue la preparación de un documento conjunto sobre criterios de impacto e indicadores para medir mejor los avances. En particular, los participantes coincidieron sobre la necesidad de incrementar la respuesta humanitaria en zonas donde antes no había presencia, de transversalizar la respuesta a desastres dentro de la estructura del IASC, y de fortalecer la promoción y la defensa del humanitarismo en Bogotá y en el terreno.

La capacidad general del IASC Colombia para abordar las necesidades humanitarias se ha visto impulsada a través de la movilización de recursos adicionales desde 2007. En particular, $11 millones de la Ventana de Respuesta Rápida del Fondo Central de Respuesta a Emergencias (FCRE) establecido por la ONU, que se han asignado para responder a las emergencias relacionadas con desastres; y $5 millones adicionales de la Ventana para Emergencias con Financiación Insuficiente han sido utilizados para abordar necesidades de protección y asistencia entre comunidades afrodescendientes e indígenas en la costa Pacífica de Colombia. Mientras tanto, en el 2009, se estableció un Fondo de Respuesta a Emergencias (FRE) – un fondo canasta local principalmente para las ONG-, bajo la supervisión del CH y administrado por OCHA. Los delegados de los Grupos Temáticos constituyen un comité evaluador que examina los proyectos presentados al Fondo.

  Colombia no tiene un Proceso de Apelación Consolidado (CAP) y, si bien el Gobierno sostiene que la capacidad nacional hace que este mecanismo sea innecesario, también reconoce que las agencias de las Naciones Unidas y sus ONG socias necesitan una planificación y mecanismos de financiación más coherentes y estratégicos. El Gobierno y el Subsecretario General de las Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios, John Holmes, quien visitó Colombia a principios del 2009, acordaron que el IASC CT desarrollaría marcos humanitarios locales o planes para las regiones más afectadas del país.

También vale la pena mencionar que el Equipo Técnico de Emergencia de las Naciones Unidas (UNETT), que incluye organizaciones internacionales no gubernamentales, la Cruz Roja Colombiana y autoridades nacionales, ha elaborado un Plan de Respuesta a las Inundaciones con el fin de atender las necesidades humanitarias inmediatas causadas por dichos desastres naturales, y movilizar recursos para asegurar la recuperación temprana y  alcanzar soluciones más duraderas, en particular en los temas de agua y saneamiento, y generación de ingresos. El UNETT y la amplia estructura de la Reforma Humanitaria, aunque se dividen en los temas de desastres naturales y emergencias complejas, interactúan en una serie de niveles e involucran a muchos de los miembros de ambos.

¿Qué se ha logrado?

La puesta en funcionamiento de la RH ha significado un nuevo lenguaje y forma de pensar; la organización de numerosas reuniones para establecer un terreno común sobre guías estratégicas y operacionales; (re)pensar los términos de referencia para los Grupos Temáticos; emprender la producción colectiva de planes de acción comunes; y mantener el nivel necesario de compromiso y participación entre los actores clave. Durante los primeros tres años de la reforma se ha ido observado una mejora gradual general de la coordinación humanitaria y de la efectividad de respuesta. Los costos logísticos y de información han disminuido significativamente como consecuencia de una mayor coordinación y sinergia. Las misiones conjuntas se han convertido en una característica distintiva y estándar, involucrando a las agencias de las Naciones Unidas y a sus organizaciones no gubernamentales internacionales socias. Aún más importante, la implementación de la RH está contribuyendo a definir la propiedad de estrategias comunes, planes, intervenciones y acciones, y ha mejorado la interacción entre la comunidad humanitaria internacional y las autoridades gubernamentales colombianas.

Sin embargo, por más significativos que hayan sido estos avances, siguen existiendo  desafíos. La presencia internacional en el terreno es todavía insuficiente y aún se necesitan mayores esfuerzos para reforzar la protección de civiles.  Dado que  Colombia es un país extenso y diverso, y la protección a través de la presencia física es esencial, los operativos humanitarios deben aumentar su presencia para asistir y defender a las comunidades afectadas por conflictos y desastres, y responder mejor a necesidades específicas a nivel local. También es importante enfatizar que todas las intervenciones humanitarias deben reflejar e incorporar las preocupaciones contextuales específicas en el ámbito de la protección. Se necesita un enfoque diferenciado que reconozca las  distinciones de género, edad y comunidad (afrocolombianas e indígenas). Esto incluye apoyar los esfuerzos para prevenir el desplazamiento, tales como el Sistema de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo, con miras a desarrollar un diálogo estratégico y sistemático con los militares y las demás partes del conflicto y la puesta en funcionamiento de una estrategia para reducir la violencia sexual y de género, como un componente integral del trabajo humanitario.

Finalmente, en ausencia de una CAP, es necesario encontrar formas para garantizar la financiación de las operaciones humanitarias en Colombia que permitan flexibilidad y respuesta rápida a conflictos y desastres regionalizados. Es especialmente importante continuar el diálogo con el Gobierno colombiano sobre cómo movilizar y administrar recursos, incluyendo el aumento de sus propios presupuestos para financiar intervenciones humanitarias. Una posible solución podría ser la definición de planes locales de acción humanitaria, uno de los cuales está siendo preparado para la costa del Pacífico. En este sentido, la reciente aprobación de $5 millones a través de la Ventana para Emergencias con Financiación Insuficiente es un avance importante. Los donantes están cada vez más interesados en mecanismos de canasta de fondos y han apoyado la creación del FRE para Colombia. Es esencial relacionar la financiación humanitaria con temas relacionados con la pronta recuperación y la preparación, y vincular el trabajo humanitario y la ayuda de emergencia a soluciones duraderas.

Bruno Moro es Coordinador Humanitario de la ONU en Colombia.

[1] Traducido al español por Luby Aragón, Universidad Jorge Tadeo Lozano, diciembre de 2009.

^[2]Ver http://www.humanitarianreform.org.