Desplazamiento y retorno en Colombia

Colombia sufre una de las mayores crisis de desplazamiento interno del mundo. Desde mediados de los años noventa, más de 3,2 millones de personas se han visto obligadas a dejar sus casas. Entre el 2000 y el 2009, una media de 300.000 personas huyó cada año en busca de protección. En el 2008, 294.000 ciudadanos abandonaron sus lugares de residencia. A finales del 2008, el Gobierno calculó que cerca de 176.000 personas (unos 40.000 hogares) habían regresado a sus lugares de origen escoltadas por las fuerzas del orden.

El Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada en Colombia es uno de los sistemas más desarrollados del mundo (www.accionsocial.gov.co). Sin embargo, en éste no se incluye ninguna información sobre hogares que han alcanzado soluciones duraderas a través del retorno. La precariedad de las cifras de los que regresan genera una distorsión: por un lado, existen cálculos del número de personas que han sido desplazadas, pero, por otro,  no se sabe cuántos de ellos permanecen en situación de desplazamiento. La ausencia de tal información crea una brecha en el sistema de protección, hasta el punto de que poco se sabe sobre las condiciones en las que viven las personas que retornan.

La política gubernamental de retorno

Trece años después de que Colombia aprobara la Ley del Desplazado y de la Responsabilidad del Estado (Ley 387 de 1997), la política del Gobierno en materia de retorno aún no se ha consolidado. En 2006, la Corte Constitucional señaló la falta de seguridad como uno los defectos más preocupantes de la política de retorno. Los fallos en la puesta en funcionamiento de esta política persistieron durante 2008, lo que llevó a que la Corte ordenara una vez más que se corrigieran estos problemas (a través del Auto 08 del 2009). Como respuesta, el Gobierno presentó las guías generales de su política de retorno en octubre de 2009. El Gobierno basa su política en seis ejes: (i) seguridad; (ii) participación de la población desplazada; (iii) reconocimiento de las diferentes necesidades – de mujeres, niños, niñas y adolecentes, indígenas, afro-descendientes y discapacitados; (iv) coordinación entre el Gobierno Central y los municipios; (v) sistemas de información que garanticen el seguimiento de la política y evalúen el progreso en la consolidación de las comunidades; y (v) el goce efectivo de derechos (GED).

El criterio del GED es una de las contribuciones más importantes de la Corte Constitucional. Según este principio, las políticas públicas deben ser diseñadas para garantizar que la población desplazada disfrute de sus derechos, comenzando con su derecho a la vida y a su integridad personal y seguridad, e incluyendo una asistencia adecuada que los habilite para que alcancen unas condiciones dignas e independientes de vida y consigan, así,  restablecer las circunstancias previas al desplazamiento.

La política pública sobre retorno establece 12 componentes para alcanzar el goce efectivo de los derechos: (i) acceso a programas de subsidio de vivienda; (ii) acceso a tierras productivas a través de la recuperación de tierras abandonadas y la formalización legal de la propiedad; (iii) inclusión de la población en el sistema de salud pública; (iv) educación para los niños menores de 15 años; (v) rehabilitación de las rutas de acceso a los lugares de retorno; (vi)  facilitación del  acceso a la justicia para hacer efectivo los derechos de verdad, justicia y reparación; (vii) servicios básicos como electricidad, agua y alcantarillado; (viii) acceso a una alimentación suficiente y adecuada; (ix) acceso a fuentes de ingreso y trabajo; (x) seguimiento humanitario, que es considerado como una garantía para el ejercicio de los derechos de la población en retorno; (xi) apoyo a la organización social; y (xii)  ayuda psicológica a las comunidades que retornan.

Uno de los instrumentos más importantes de esta política es el protocolo de retorno, cuya correcta aplicación garantizaría los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad. El protocolo define cinco fases: (i) exploratoria, en la que se logra un acuerdo inicial  entre las comunidades y las autoridades para avanzar en el proceso de retorno; (ii) análisis de la situación, en la cual las causas del desplazamiento, las condiciones de seguridad y las necesidades de la población en retorno son evaluadas; (iii) preparación, que incluye visitas con las comunidades desplazadas a su lugar de origen, y en las que los compromisos institucionales son definidos; (iv) retorno; y (v) seguimiento, en la que las condiciones de la población en retorno y la rapidez con la que las entidades gubernamentales cumplen sus compromisos son evaluadas.

Para aplicar esta política de forma comprensiva, el Gobierno ha dado prioridad a la consolidación de 25 procesos de retorno que afectan  a cerca de 35.000 personas. La nueva política para devolver a los civiles a sus lugares de origen es correcta porque se basa en la evaluación de los procesos de retorno que ya se han efectuado. En el pasado, muchos de estos procesos no se consolidaron debido a un precario seguimiento institucional. Para garantizar el impacto de la política de retorno, la tendencia actual, en la que los procesos de retorno se promueven y se realizan pero en la que los esfuerzos institucionales luego decaen, debe ser abordada.

Los obstáculos del retorno

El principal obstáculo para que el retorno sea una solución duradera se debe a la continuidad del conflicto y a la presencia de altos niveles de violencia a pesar del progreso que muestran los indicadores de secuestros,  masacres y  asesinatos. Mientras que en el 2002 hubo 2.986 secuestros, 115 masacres y 28.837 homicidios, en el 2008 el Estado comunicó 437 secuestros, 37 masacres y 16.140 homicidios.

En los últimos cuatro años, el conflicto ha sufrido una transformación a consecuencia de la creciente efectividad de las fuerzas militares del Gobierno y de la casi total desmovilización de los grupos paramilitares. Sin embargo, la mayoría de las causas de desplazamiento persisten o se han transformado. Para contrarrestar la mejora de la eficiencia militar, los grupos insurgentes han incrementado el uso de minas antipersonal, y han aumentando la presión sobre las comunidades, particularmente  aquéllas que participan en los programas del Estado asociados con la sustitución de cultivos ilícitos o que colaboran con las fuerzas de seguridad.

El impacto de la desmovilización no ha alcanzado los resultados esperados en términos de disminución de la violencia: numerosos grupos armados, muchos de ellos vinculados con el narcotráfico, operan en las zonas abandonadas por los paramilitares desmovilizados, luchando por el control sobre la producción, el procesamiento y el tráfico de drogas. La dificultad en la identificación de las cadenas y estructuras de mando ha facilitado la proliferación de amenazas contra oficiales públicos, defensores de los derechos humanos, líderes sociales y de la comunidad, y la gente corriente, obligando a muchos al destierro.

Las condiciones son difíciles en los municipios en los que tienen lugar procesos de retorno. Así por ejemplo, 306.000 personas fueron expulsadas entre el 2006 y el 2009 en los 115 municipios donde se habían llevado a cabo procesos de retorno. Por otro lado, en el 95% de estos municipios, se presentaron incidentes con artefactos explosivos y 1.157 personas fueron heridas por este tipo de arma durante el mismo período. La tasa de asesinatos en 52 de los municipios mencionados se estima, además, más alta que el promedio nacional. Uno de estos municipios tuvo un índice de homicidios de 312 por cada 100.000 habitantes, y 12 de ellos mostraron  tasas de 100 por cada 100.000 habitantes. Finalmente, aproximadamente en el 85% de los municipios se llevaron a cabo intentos de eliminar cultivos ilícitos, con los esfuerzos de 53 municipios contribuyendo a erradicar 23.563 hectáreas de coca (27% del total nacional, en un país con 1.098 municipios). Estas cifras resaltan los riesgos con los que muchas de las familias que retornan se pueden enfrentar.

En cuanto a la seguridad, las autoridades remarcan  la importancia de una acción integrada por parte de las fuerzas de seguridad y  de las entidades responsables de proveer servicios sociales en el marco de la orden presidencial 001 de 2009, la estrategia de consolidación territorial del Gobierno. Sin embargo, esta política no tiene en cuenta el riesgo al que se expondrían  las comunidades y las instituciones que efectúan trabajos humanitarios en este contexto. La confusión en torno a  la acción humanitaria es evidente si se tiene en cuenta el hecho de que la estrategia vincula la participación humanitaria con programas enfocados al desmantelamiento de grupos armados y al desarme, desmovilización y reintegración.

[text pull: La inseguridad explica parcialmente la resistencia de muchas personas a retornar.]

La inseguridad explica parcialmente la resistencia de muchas personas a retornar, con sólo entre el 3% y el 5% de la población en situación de desplazamiento interno expresando su deseo de regresar. Otro punto importante es la naturaleza del desplazamiento y de la reubicación. Más de 2 millones de desplazados internos están dispersos en las grandes ciudades de Colombia; de los cuales el 85% llegaron solos  o  con sus familias. Este patrón de dispersión hace que los programas de retorno sean difíciles de organizar, pues las operaciones de retorno efectivas normalmente tienen una naturaleza colectiva. Otros problemas tienen que ver  con la coordinación de las 21 entidades nacionales involucradas, con la que hay entre éstas y los municipios afectados, y con temas de vivienda y propiedad en las zonas de retorno.

La debilidad de los municipios en los que se originan los desplazamientos y las grandes distancias también suponen problemas para el retorno. Estudios de ACNUR han revelado que algunos de los retornados han recibido atención inadecuada; que las autoridades locales y los desplazados internos desconocen el protocolo de retorno y que su aplicación es limitada; y que la falta de seguimiento limita la sostenibilidad. Los procesos de retorno son  especialmente frágiles cuando las comunidades han sido forzadas a regresar por grupos armados; cuando se enfrentan a dificultades con la comunidad que los recibe (incluyendo la falta de atención por parte del Estado) y cuando han sufrido una falta de seguimiento después del retorno.

Asegurando un retorno sostenible

Aun en las complejas circunstancias del conflicto armado colombiano, con una diversidad de grupos armados combatiendo por el control de territorios con importancia estratégica a nivel político, militar o económico, el retorno sigue siendo posible. Para muchos puede ser la mejor alternativa, particularmente para las comunidades indígenas y afro-descendientes, en las que los retornos han sido más exitosos. Las medidas tomadas por el Estado colombiano son las adecuadas para conseguir regresos efectivos, y por eso se debe hacer un esfuerzo aun mayor para garantizar su aplicación y reforzar el seguimiento de todas las fases del retorno.

En lo referente a la  seguridad, los informes de las fuerzas militares estatales deben ser complementados por análisis comprensivos de las condiciones en estos territorios. Hay zonas donde es posible promover el retorno. Así, por ejemplo, en 27 de los 115 municipios analizados (23%), los índices de homicidio están por debajo del promedio nacional, los grupos armados ilegales están menos activos que en otras regiones, los accidentes con minas  no son frecuentes, los cultivos ilícitos no son un problema significativo, y ha habido muy pocos nuevos desplazamientos forzados entre el 2006 y el 2008. En otras palabras, existen condiciones objetivas que muestran que los retornos pueden ser exitosos en estas áreas.

Aun así, en todos los casos, el establecimiento de mecanismos de monitorización, alerta temprana y respuesta rápida son necesarios para mitigar cualquier riesgo futuro. Para limitar la estigmatización de estas comunidades, se debe evitar su participación en actividades que puedan conllevar  represalias de grupos armados ilegales (como las redes de informantes o liderazgo visible en los programas de sustitución de cultivos). La participación de la comunidad en la identificación de necesidades y alternativas debe complementarse con instrumentos que faciliten la financiación de las iniciativas identificadas; la inflexibilidad de los recursos del Gobierno y de la comunidad internacional obstaculiza los esfuerzos de las comunidades y reducen el impacto de las inversiones.

Se debe llevar a cabo un inventario completo de los procesos de retorno para identificar las brechas de protección y detectar las necesidades de la comunidad.  La participación de las agencias humanitarias puede ayudar a limitar la presión sobre las comunidades en áreas donde los actores armados ilegales tienen una presencia significativa, y donde existen restricciones considerables de movilidad. Es posible que, en ciertos casos, inversiones específicas por parte del Estado o los actores internacionales ayuden a consolidar algunos de estos procesos. La propuesta de dar prioridad a la respuesta del Estado en 25 casos específicos de retorno constituye un primer paso positivo en hacer del retorno una alternativa genuina y una solución duradera.

Andrés Celis es Coordinador de la Unidad de Protección de ACNUR en Colombia. Su correo electrónico es celis@unhcr.org. Las opiniones expresadas por el autor no reflejan necesariamente la posición de ACNUR  Colombia.

[1] Traducido al español por Felipe Jaramillo, Universidad Jorge Tadeo Lozano (diciembre de 2009).