Deux préposés à la surveillance discutant des ICP au centre des opérations d’urgence à Beni, au Nord-Kivu. Deux préposés à la surveillance discutant des ICP au centre des opérations d’urgence à Beni, au Nord-Kivu. Photo credit: © Nyka Alexander / OMS
L’évolution d’un cadre de suivi pour la réponse à la flambée d’Ebola dans les provinces du Kivu et de l’Ituri en 2018–2019
by Emanuele Bruni, Chiara Altare, Nabil Tabbal, Silimane Ngoma et Ibrahima Socé Fall August 2020

La flambée d’Ebola dans le Nord-Kivu et l’Ituri a été l’une des plus éprouvantes qu’ait connues la République démocratique du Congo (RDC). Deuxième plus grande flambée du virus jamais enregistrée, elle a touché des régions reculées ainsi que des centres urbains jouxtant les pays limitrophes, et s’est aggravée en raison d’un contexte hautement instable d’insécurité et de manque d’acceptation par les communautés. Le gouvernement et le ministère de la santé de la RDC ainsi que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ont mené une réponse coordonnée par le biais de partenaires nationaux et internationaux, dans l’objectif de limiter la propagation de la maladie à virus Ebola et de traiter les cas existants. En s’appuyant sur l’expérience acquise durant les flambées de 2014 en Afrique de l’Ouest et de 2018 en RDC (province de l’Équateur), la réponse a été organisée et mise en œuvre via le système de gestion des événements+1. Cadre d’action d’urgence (Genève : 2017) Disponible sur : https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/105634/9789242504972_fre.pdf?sequence=1 et sous l’égide d’un plan stratégique de riposte (PSR)+2. Les plans stratégiques de riposte (PSR) sont disponibles aux adresses suivantes : PSR1 (https://www.who.int/ebola/DRC-ebola-disease-outbreak-response-plan-16May2018-fr.pdf?ua=1) ; PSR2 (https://www.who.int/emergencies/crises/cod/drc-srp-revised-v22december2018-FR-vF.pdf) ; PSR3 (https://www.who.int/emergencies/crises/cod/drc-ebola-srp-v20190219-fr.pdf) et PSR4 (https://www.who.int/emergencies/crises/cod/drc-ebola-spr4-fr-v20190713.pdf?sfvrsn=679e4d26_2). qui englobe les activités au sein et au-delà de la santé publique. Celles-ci ont été regroupées en sous-piliers tels que la surveillance (dont la recherche et le suivi des contacts), la prévention et le contrôle de l’infection (dont les enterrements sécurisés), la prise en charge des cas, la vaccination, l’appui opérationnel et logistique, les activités de soutien psychosocial, la mobilisation sociale, l’engagement communautaire et la communication sur les risques (dont des études anthropologiques), les capacités des laboratoires et de diagnostic, d’autres services de santé fondamentaux et la sécurité.

L’évolution de l’épidémie a été minutieusement observée en recueillant et en étudiant un grand volume de données épidémiologiques dans le but de rechercher les cas, de suivre les contacts, de comprendre les liens épidémiologiques, de cartographier la propagation de la flambée et d’identifier les facteurs de risque. En parallèle, un cadre de suivi a été développé pour apporter une analyse opérationnelle et stratégique, et pour permettre aux partenaires et aux bailleurs de fonds de suivre les résultats de la réponse. Malgré les tentatives de clarification du lien entre les activités liées à la réponse et l’incidence d’Ebola lors de la flambée en Afrique de l’Ouest, on manquait généralement de données opérationnelles normalisées issues des réponses aux flambées. Le cadre de suivi actuellement utilisé dans le Nord-Kivu et l’Ituri représente donc l’une des premières tentatives d’utilisation d’un système de suivi harmonisé, multisectoriel et en temps réel, qui permet d’associer les activités de réponse aux répercussions à court et à moyen termes. Cet article décrit le processus de développement du cadre de suivi et de ses composantes clés.

L’évolution du cadre de suivi pour la réponse à Ebola dans les provinces du Kivu et de l’Ituri en RDC

Les cadres de suivi comprennent habituellement des composantes qui, considérées ensemble, permettent d’examiner les contributions, les résultats et les répercussions. Lors de la réponse à Ebola, ces composantes ont été définies à différents moments pour satisfaire les besoins opérationnels et stratégiques. Vous trouverez ci-dessous une chronologie de ce processus.

Conception et mise en œuvre du cadre de suivi (août – octobre 2018)

La première étape consistait à définir les indicateurs clés de résultat/performance (ICP) pour contrôler dans quelle mesure la réponse atteint ses objectifs. Trois à quatre indicateurs clés par sous-pilier ont été définis et mesurés sur une base hebdomadaire. Ces indicateurs sont tirés du PSR et ont été choisis par consultation parmi ceux employés dans la réponse qui s’est récemment achevée dans la province de l’Équateur.

La deuxième étape était axée sur le niveau d’opérationnalisation des activités spécifiques au secteur par rapport à la présence des partenaires, ce que l’on appelle la cartographie des 4 W (Who, What, Where, When), soit en français « qui, quoi, où, quand ».

En se basant sur les enseignements tirés de la réponse dans la province de l’Équateur, un système de suivi des activités a été instauré et adapté afin d’améliorer le niveau de suivi et de favoriser la responsabilisation. Par le biais d’un processus collaboratif et consultatif, les acteurs se sont accordés sur les critères décrivant les aspects nécessaires à la réalisation de chaque activité sur le plan des ressources humaines, des actifs et de l’exécution. Par exemple, pour mesurer la fonctionnalité de la recherche des contacts, les critères essentiels suivants devaient être en place : un système de repérage et de recherche des contacts ; des équipes actives et fonctionnelles ; une base de données fonctionnelle ; et une validation quotidienne de la recherche des contacts issue d’une vérification ponctuelle. Sur la base de ces critères, un algorithme a été rédigé pour mesurer si une activité était totalement, partiellement ou non opérationnelle. Les résultats ont été traduits en une représentation visuelle avec un code couleur (totalement opérationnelle = vert ; partiellement opérationnelle = jaune ; non opérationnelle = rouge) et partagés à un rythme hebdomadaire.

Produits initiaux et groupe de travail sur la gestion de l’information (novembre – décembre 2018)

La nécessité de partager des informations de manière plus coordonnée a encouragé la création d’un Information Management Working Group (IMWG, un groupe de travail sur la gestion de l’information) inter-organisations, qui inclut notamment des ministères de la santé, l’OMS, le fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), la fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), les Centers for Disease Control and Prevention (CDC, les centres pour le contrôle et la prévention des maladies), Oxfam et l’organisation internationale pour les migrations (OIM), et qui est supervisé par l’Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA, le bureau de la coordination des affaires humanitaires). La première tâche de l’IMWG était l’élaboration a assuré l’interaction entre les organisations pour diverses activités (notamment l’affinement des ICP, les critères et l’algorithme liés aux activités) et a permis la conception de nouveaux outils multisectoriels tels que le tableau de bord de la prévention et du contrôle de l’infection (PCI), qui contribue à identifier les établissements les plus demandeurs d’une aide technique pour réduire les risques d’infection. Pendant cette phase, les partenaires ont organisé une série de réunions pour finaliser la stratégie de gestion de l’information.

Numérisation et affinement (janvier – mars 2019)

La troisième grande étape concernait la création d’outils électroniques tout au long du cycle des données, depuis leur collecte jusqu’à la diffusion des résultats. Cela comprenait :

  • La collecte des données : passage de formulaires papier à la capture électronique de données à l’aide de la technologie ODK (Open Data Kit), pour les activités comme pour les ICP. Cette avancée technique a eu un impact majeur sur la ponctualité, l’exhaustivité et la qualité des données ; elle a amélioré le contrôle du processus de collecte de données et a fourni des fonctionnalités techniques supplémentaires comme la géolocalisation+3. La géolocalisation est le processus permettant de déterminer l’emplacement d’un objet ou d’un lieu à l’aide de coordonnées géographiques..
  • L’analyse des données : elles ont été étudiées par le biais de scripts écrits, à l’aide d’un logiciel de statistiques (Stata) et de logiciels SIG d’une stratégie de gestion de l’information, qui comprenait la définition des documents à publier et les approches à l’égard de la visualisation des ICP et de l’analyse des données. Le groupe à des fins d’analyse géographique. Cela a permis de reproduire les analyses et de comparer les données dans le temps (entre des semaines épidémiologiques) et dans l’espace (sur plusieurs zones géographiques).
  • La visualisation des données : les résultats ont été visualisés à l’aide de Microsoft Power BI, grâce auquel ils deviennent disponibles en temps réel. Les données peuvent être filtrées par pilier, par moment et par lieu, ce qui permet de voir, par exemple, l’évolution des ICP pendant un mois donné ou la variation du niveau d’opérationnalité d’une activité donnée entre différentes zones sanitaires.

Le lancement de la stratégie d’intensification de l’Organisation des Nations Unies (ONU) et la déclaration d’une urgence de santé publique de portée internationale (mai 2019 – février 2020)

Le pic du nombre de cas et une série d’incidents de sécurité ont mené à un changement majeur de la gouvernance de la réponse avec le lancement de la stratégie d’intensification de l’ONU en mai 2019. Cela reflétait la nécessité (bien au-delà d’une approche de santé publique) d’une réponse à l’échelle du système afin de contenir la flambée et d’y mettre fin. La mise en pratique de cette stratégie a été dirigée par l’Ebola Emergency Response Team (EERT, l’équipe de réponse d’urgence à Ebola), présidée par l’Ebola Response Coordinator (EERC, le·la coordonnateur·trice de la réponse à Ebola) et le·la sous-directeur·trice général·e de l’OMS chargé·e des interventions dans les situations d’urgence régionales.

L’EERT a coordonné la mise en œuvre du soutien de l’ONU au gouvernement de la RDC, reposant sur cinq piliers : les priorités en santé publique (pilier 1) et un environnement propice à une réponse efficace et sécurisée ; l’engagement politique, la sécurité et les opérations intensifiés (pilier 2) ; un soutien plus important aux communautés touchées par Ebola (pilier 3) ; le renforcement de la planification, du suivi et de la communication des informations financières (pilier 4) ; et la préparation accrue des pays voisins (pilier 5). Ce bouleversement de la gouvernance impliquait que l’OCHA prenait officiellement le contrôle de la coordination globale de la gestion de l’information, qui était précédemment partagée avec l’OMS. Par conséquent, il a été possible d’axer les activités de suivi et d’évaluation de l’OMS sur les piliers 1 et 5, et d’augmenter leur fréquence (de nombreux documents ont commencé à être publiés sur une base quotidienne et non plus hebdomadaire) ; de nouveaux documents ont été conçus pour répondre aux besoins spécifiques du suivi et de l’évaluation de l’organisation pour le pilier 1 (par exemple, des notes d’information quotidiennes, des cartes de fréquentation et le suivi d’incidents de sécurité) ; et de nouveaux outils sectoriels ont été mis en pratique, comme le tableau de bord PCI (une évaluation de PCI fondée sur les établissements de santé).

Après que la flambée a été classée « urgence de santé publique de portée internationale » (USPPI) en juillet 2019, un cadre dédié a été créé pour suivre les indicateurs à l’échelle internationale, conformément au pilier 5.

Utilisation des données et des documents de la gestion de l’information

Un éventail de documents conçus pour satisfaire les besoins d’information propres à différents acteurs est publié à un rythme quotidien (notes d’information quotidiennes, carte de fréquentation, tableau de bord, incidents), hebdomadaire (évaluations des activités, ICP), et mensuel (analyse des contributions et des résultats) (voir tableau 1). Ces documents apportent des données opérationnelles aux décideurs et des informations plus complètes qui alimentent la planification stratégique.

Objectif Activité Documents Type d’information Fréquence Évolution quotidienne Suivi des activités Note d’information quotidienne 5 579 89,7 Carte de fréquentation Stratégique et opérationnelle Quotidien 96 1,5 Contributions et prestation de services Suivi des activités Visuel Stratégique et opérationnel Mensuelle Réponse Suivi des performances ICP 505 8,1 Tableau de bord 9 327 6 221 Rapport Stratégique Hebdomadaire Opérations Niveau d’opérationnalisation, disponibilité, qualité des activités ICP Tableau de bord Rapport Stratégique et opérationnelle Hebdomadaire Présence des partenaires Qui fait quoi et où Questions « 3 / 4 / 5 W » (qui, quoi, où, comment, pourquoi) Opérationnel Hebdomadaire, mensuelle Incidents Suivi des attaques, des incidents, etc. Tableau de bord Opérationnel Hebdomadaire, mensuelle Tableau de bord PCI Analyse sectorielle Tableau de bord et rapport Opérationnel Hebdomadaire, mensuelle

Difficultés et réussites

Le développement et l’application du cadre de suivi et d’évaluation pour la réponse à Ebola étaient parsemés de difficultés, allant de l’absence d’un cadre normalisé de réponse aux flambées (qui pourrait être rapidement mis en œuvre) à la complexité de l’intégration de données issues de multiples acteurs et secteurs, et à la faible valorisation du rôle des données de suivi et d’évaluation en situation d’urgence sanitaire. Ceci a entraîné des retards dans l’exécution, et l’on est passé à côté d’occasions qui auraient permis de prendre davantage de décisions basées sur des faits probants tout au long de la situation d’urgence.

Pour autant, les progrès réalisés sont considérables. La création de l’IMWG a facilité le processus de consultation entre partenaires, tandis que la définition et la révision participatives des indicateurs, critères et outils de collecte de données ont accru l’acceptabilité du système. Les mesures de rationalisation du cycle des données au moyen de la conception et de la mise en pratique d’outils de capture électronique de données, de scripts statistiques et de tableaux de bord de visualisation ont permis d’analyser et d’afficher ces informations en temps réel. La boîte à outils qui a été créée et testée représente un excellent point de départ pour les futures adaptations lors d’autres flambées.

Conclusion

En contexte de flambées épidémiques dans des systèmes de santé en crise+4. 2009. Analyse du secteur de la santé dans les urgences complexes – un manuel modulaire. Disponible sur : https://www.who.int/hac/techguidance/tools/disrupted_sectors/fr/, un ensemble d’indicateurs contrôlant les performances et l’étape de mise en œuvre d’interventions à plusieurs niveaux+5. Emmanuele Bruni et al. « Système pour surveiller les indicateurs opérationnels de la riposte à la flambée de maladie à virus Ebola en République démocratique du Congo ». Relevé épidémiologique hebdomadaire [en ligne], volume 94 (3), 2019. Disponible sur : https://apps.who.int/iris/handle/10665/279759?locale-attribute=fr&sont à même de déterminer les forces et les faiblesses de la réponse, d’alimenter la prise de décision, de perfectionner les stratégies de perfectionnement, d’apporter des enseignements et d’améliorer la responsabilisation envers les populations affectées. L’instauration d’un cadre de suivi multisectoriel et numérisé a renforcé la sensibilisation parmi les parties prenantes au sujet de la valeur ajoutée qu’apportent le suivi des contributions, des résultats et de l’état des activités, ainsi que des indicateurs de performance, pour compléter les données épidémiologiques. Ce cadre de suivi et d’évaluation a été de plus en plus intégré à la prise de décision concernant les opérations, les stratégies et la planification, et fait désormais entièrement partie des plans stratégiques de riposte. Les actions inter-organisations sont aujourd’hui nécessaires pour s’assurer que la planification des réponses aux futures urgences sanitaires s’appuie sur cette expérience et que les acteurs adoptent, dès le début d’une situation d’urgence, une démarche axée sur les performances et le suivi.

Emanuele Bruni est chargé de la planification, du suivi et de l’évaluation au sein du programme de santé en situation d’urgence de l’OMS. Chiara Altare est assistante de recherche au Centre for Humanitarian Health (le centre de santé à visée humanitaire) de la Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health (l’école de santé publique Johns Hopkins Bloomberg). Nabil Tabbal est responsable de l’équipe de gestion de l’information à l’OMS. Silimane Ngoma est analyste en suivi et évaluation à l’OMS. Ibrahima Socé Fall est directeur général adjoint de l’OMS chargé des interventions dans les situations d’urgence, dans le cadre du programme de santé en situation d’urgence.